مروري بر تحولات نظام بودجه ريزي
چکيده: بودجه سندي است که در آمدها و هزينه‌ها به دولت را طي يک سال مالي تعيين مي‌کند و نقشي بسيار مهم و حياتي در رشد و بالندگي اقتصاد کشور بر عهده دارد. در اين ميان توجه به نقاط ضعف سيستمهاي بودجه‌ريزي و ترميم اين نقاط ضعف؛ يعني اصلاح سيستمهاي بودجه‌ريزي کمک شاياني به اقتصاد کشور مي‌نمايد. اين مقاله به مرور تحولات و اصلاحات نظامهاي بودجه‌ريزي از دهه 1980 و بعد از آن مي‌پردازد و تغييرات و اصلاحات نظامهاي بودجه را مورد توجه قرار مي‌دهد. تغييرات و اصلاحات نظامهاي بودجه‌ريزي طي دهه‌هاي مختلف روي داده است ولي تغييرات دهه 1980 بسيار گسترده‌تر از ديگر دهه‌ها بوده و شامل شش فصل اساسي الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيک بودجه‌بندي، ب) عدم تمرکز و فدراليسم، ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حسابهاي مالي، د) بودجه‌ريزي بر مبناي عملکرد، ه) نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج، و) نظام چارچوب ميان مدت هزينه‌هاي بودجه مي‌شود.
کليد واژه‌ها: تحولات، نظام بودجه‌ريزي، برنامه‌ريزي، اصلاحات، عدم تمرکز مالي
مقدمه
با توجه به خصوصيات متفاوت اقتصادي، اجتماعي کشورهاي صنعتي پيشرفته و کشورهاي کمتر توسعه يافته، در ادبيات مربوط به بودجه‌ريزي به اين دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سياست مالي در کشورهاي صنعتي با کاهش بيکاري به وسيله ايجاد تحرک در تقاضا از طريق کسري بودجه بوده است.
در کشورهاي در حال توسعه مشکل حادتر است. در اين کشورها بيکاري دوري نبوده بلکه ساختاري است، و استفاده از سياستهاي مالي براي ايجاد قدرت خريد بيشتر موجب افزايش قيمت و واردات خواهد شد. علاوه بر اين کشورهاي در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشي از عواملي چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزي، کاهش قيمت کالاهاي صادراتي و نظاير آن روبرو هستند. لذا، نقش سياست مالي در اين کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ايجاد رشد اقتصادي و افزايش نرخ بهره‌برداري از ظرفيتهاي موجود توليدي است.
• تفاوتهاي مربوط به کاربرد سياستهاي مالي لزوماً ارتباطي با کاربرد نظامهاي بودجه‌ريزي ندارد. شمار زيادي از کشورهاي در حال توسعه از نظام بودجه‌ريزي کشورهاي استعماري سابق (انگليس و فرانسه) و همچنين نظامهاي بودجه‌ريزي کشورهاي آمريکاي لاتين (که مخلوطي از نظام بودجه‌ريزي فرانسه و انگليس است) استفاده مي‌کنند. به همين دليل است که بررسي‌هاي بعمل آمده در زمينه نظام بودجه‌ريزي به جاي اشکال‌هاي فني، بيشتر اشاره به عوامل اداري- تشکيلاتي داشته‌اند. تجربه شوکهاي اول و دوم نفتي نيز نشان داده است که تورم، وابستگي و افزايش مستمر کسري بودجه مشکلاتي است که در بين تمامي کشورها مشترک مي‌باشد و اختصاص به گروه خاصي از کشورها ندارد. لذا، براي قايل شدن تفکيک بين کشورها بايد به دنبال ضوابط ديگري بود. يکي از ضوابطي که در اين زمينه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزينه‌هاي بودجه و برخي از وجوه نهادي آنها است. بدين منظور هزينه‌ها به 4 گروه تقسيم شده است: (1) فعاليتهاي عمومي سنتي و برخي امور حاکميتي (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعاليتهاي صنعتي و بازرگاني دولت، (3) پرداختهاي انتفاعي به بخشهاي توليدي (صنايع و کشاورزي و...) و (4) پرداختهاي انتقالي به خانوارها و افراد، نقش هر يک از اقلام فوق بستگي به بينش سياسي دولت و جايگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.
تحولات نظام بودجه‌ريزي بعد از سال 1980
اصلاحات به عمل آمده طي دوره پنج ساله 1980-1930 به دليل نارسايي‌هايي که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌اي از ادبيات مربوط به اصول سياسي و تشکيلات دولتي اشاره به اين موضوع دارند که در نظامهاي بودجه‌بندي به کار گرفته شده، به رويکردهاي بودجه‌اي سياسي و سنتي توجهي نشده است.
برخي از تحليل‌گران نيز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نبايد از ديدگاه عدم موفقيت در تحقق هدفهاي موردنظر، بلکه از ديدگاه مسايلي که با استفاده از آنها مطرح شده و مسايلي که در آينده پيش روي بودجه‌ريزان قرار مي‌گيرد، مورد توجه قرار گيرند.
در کشورهاي در حال توسعه فرآيندهاي بودجه‌بندي و برنامه‌ريزي که توسط دستگاههاي مستقل انجام مي‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگي شده که اثرات آن به تمامي ساختار و طبقه‌بندي هاي مختلف بودجه سرايت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نيز اگرچه در بعضي مقاطع مورد توجه قرار گرفت، ليکن هيچگاه به عنوان يک وجه مهم بودجه‌بندي با آن برخورد نشد.
تحولات نظام بودجه‌ريزي از سال 1980 بيشتر حول محور اساسي مسائل اساسي فوق بود. تلاش‌هاي به‌عمل آمده طي اين دوره را ميتوان تحت شش فصل اساسي جمع‌بندي کرد:
الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيک بودجه بندي
ب) عدم تمرکز و فدراليسم مالي
ج) ارتقاي مديريت و شفاف‌سازي حساب هاي مالي
د) بودجه ريزي بر مبناي عملکرد
هـ) نظام کنترل و ارزشيابي مبتني بر نتايج
و ) نظام چارچوب ميان مدت هزينه هاي بودجه
الف) جنبه‌هاي سياسي و ايدئولوژيک بودجه بندي
اهداف اصلي بودجه‌بندي، حداکثر کردن منابع، اولويت‌گذاري نيازهاي مختلف و تعيين سطح مناسب هزينه‌ها است. تحقق اين اهداف به سادگي ميسر نيست، زيرا بودجه‌بندي با ارزش‌ها، قدرت‌هاي سياسي و رجحان تصميم‌گيران روبرو است. در رويکرد سياسي بودجه‌بندي، معاملات و مبادلات تصميم‌گيران سياسي در کانون توجه قرار دارد. اجزاي اصلي اين رويکرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاري، گرايشهاي بوروکراتيک، ايدئولوژي سياسي، سليقه‌هاي شخصي و تباني. در رويکرد سياسي، محصول نهايي تابع ميزان موفقيت جناح‌هاي سياسي در دستيابي به هدفهاي خاص خود از طريق شکل‌دهي رويدادهاي آينده است.
طرفداران رويکرد سياسي بودجه‌بندي، مهمترين دليل عدم موفقيت اصلاحات بودجه‌بندي را در وجود عوامل سياسي مي دانند. آنها معتقدند که در نبود راه حلهاي منطقي اقتصادي، براي توجيه تخصيص منابع بخش دولتي بايد ملاحظات سياسي مورد نظر قرار گيرد.
رقابت بين گروه‌هاي سياسي در تمامي جوامع قابل مشاهده است. تصويب سياستها و برنامه‌ها زماني امکانپذير است که مورد حمايت يکي از ائتلاف‌هاي سياسي عمده قرار گيرد.
"آنتوني داونز"، با استفاده از مفهوم کلي مبادله آرا و ائتلاف، الگوي پيچيده‌تري را تهيه کرده است. در اين الگو سياستهاي عمومي از طريق فرايند به حداکثر رسيدن آرا حاصل مي‌شوند. اولويت به پروژه‌هايي داده مي‌شود که بيشترين راي را بدست مي‌آورند و کمترين راي را از دست مي‌دهند.
الگوي به حداکثر رساندن آرا فقط يکي از وجوه اثر عوامل سياسي در تصميم‌گيري است. ايدئولوژي نقش مهمي در توسعه مجموعه افکار و توسعه ارزش‌هايي دارد که مبناي تخصيص منابع هستند. اين ارزشهاي مختلف و متقابل در تعيين جايگاه نقش دولت در امور جامعه و اقتصاد موثر هستند. حساسيت گروهها به يک فلسفه خاص، رجحان اجتماعي را شکل مي‌دهد که خود بر اولويتهاي سياسي تاثير مي‌گذارد. دلايل زيادي وجود دارد که ثابت مي‌کند عوامل سياسي بهتر از عوامل اقتصادي بر تصميم‌گيري‌هاي سياسي تاثير مي‌گذارد.
ب- عدم تمرکز و فدرالسيم مالي
طي سالهاي گذشته، روند آشکاري از تفويض اختيار تخصيص هزينه‌ها و افزايش درآمدها به سطوح مختلف دولتي در سطح جهان وجود داشته است. دلايل متعددي براي اين روند ميتوان ذکر کرد که از جمله: تحولات سياسي در جهت ايجاد دولتي با درجه مشارکت و دموکراسي بيشتر، بهبود ميزان پاسخگويي رهبران سياسي به مردم، ايجاد ارتباط بيشتر بين مقدار و کيفيت و ترکيب کالا و خدمات توليد شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها. در ادبيات ماليه عمومي، شمار زيادي از متخصصين اين رشته اشاره داشته‌اند که عدم تمرکز در انجام پرداختهاي دولت موجب افزايش کارآيي و رفاه عمومي خواهد شد. از طرف ديگر تعداد ديگري از نويسندگان معتقد هستند که عدم تمرکز مي‌تواند هزينه‌هايي در زمينه عدالت توزيعي و مديريت اقتصادکلان به همراه داشته باشد.
در اين بخش به ملاحظات عمده مربوط به عدم تمرکز مالي در قسمت هزينه‌ها و درآمدهاي بودجه به طور جداگانه اشاره مي‌شود.
ب-1- عدم تمرکز در هزينه‌هاي بودجه
از طريق تفويض اختيار انجام هزينه به سطحي از دولت که به منتفع شوندگان نزديکتر است، کارآيي تخصيص منابع افزايش مي‌يابد. براين اساس، پرداخت متمرکز هزينه‌ها فقط بايد در مورد کالاهاي عمومي يعني کالاهايي که منافع حاصل از آن همگاني و در سطح ملي است و يا کالاهايي که فراهم کردن آنها موجب صرفه‌جويي در مقياس مي‌شود، انجام گيرد. دفاع، امور خارجه و زيربناهاي حمل و نقل و مخابرات مثالهايي در اين زمينه مي‌باشد.
طرفداران تمرکز هزينه‌ها معتقدند که تخصيص غيرمتمرکز اعتبارات، با هدفهاي توزيعي و مديريت اقتصاد کلان در تضاد است. به نظر آنها در کشورهاي بزرگ که نابرابري‌هاي منطقه‌اي در زمينه توزيع منابع دولتي و درآمد در آنها وجود دارد، توزيع غيرمتمرکز با رويکردهاي متفاوت ممکن است موجب مهاجرتهاي داخلي و حتي ايجاد فشارهاي سياسي و اجتماعي گردد و همچنين با توجه به اينکه ضوابط مختلف توزيع کالاهاي عمومي (آموزش و بهداشت) به موجودي‌هاي سرمايه انساني لطمه مي‌زند، عدم تمرکز پرداختها موجب کاهش کارآيي خواهد شد.
عدم تمرکز سهم عمده‌اي از هزينه‌هاي دولتي مي‌تواند پيامد‌هاي مهمي براي مديريت اقتصاد کلان داشته باشد. حتي اگر سطح کل هزينه‌هاي سطوح پايين‌تر دولتي به دليل امکانات درآمدي و استقراض محدود شود، تغيير در ترکيب اين هزينه‌ها ممکن است بر سطح تقاضاي کلي به نحوي اثر کند که با هدفهاي تثبيتي دولت مرکزي در تضاد باشد. در اينگونه موارد دولتهاي مرکزي بايد مسئوليت انجام هزينه‌هايي که تاثير عمده بر تقاضاي کل دارند، مانند کمک هزينه‌هاي بيکاري، را خود برعهده بگيرند.
نکته شايان توجه اين است که، کارايي فرضي حاصل از عدم تمرکز ممکن است به دليل محدوديتهاي نهادي در عمل محقق نگردد. زيرا اولاً ظرفيت اداري، تشکيلاتي دولتهاي منطقه‌اي ممکن است کاملا ضعيف باشد. مازاد کارکنان، ضعف مهارتهاي فني، عدم توان تهيه و اجراي برنامه‌هاي موثر در جذب کامل منابع مالي در سطح منطقه‌اي بسياري از کشورها وجود دارد. وجود فساد در سطح منطقه‌اي را نيز نبايد از نظر دور داشت. ثانياً دولتهاي منطقه‌اي غالباً قادر به توسعه نظامهاي مديريت مدرن و شفاف از هزينه‌هاي دولتي (مانند روشهاي کنترل مالي، گزارش‌دهي، ارزيابي برنامه‌هاي هزينه‌اي) نبوده‌اند. ثالثاً محدوده حقوقي و جغرافيايي مناطق هميشه سازگار و هماهنگ با استفاده از حداکثر کارايي حاصل از عدم تمرکز نمي‌باشد.
بيشتر کشورها وظايفي مانند دفاع، امور خارجه، تجارت خارجي و نظارت بر مهاجرت را برعهده دولت مرکزي مي‌گذارند. از طرف ديگر خدماتي مانند حفظ نظم و امنيت داخلي، آتش‌نشاني، بهداشت، حمل و نقل و برخي خدمات عمومي معمولاً بر عهده شهرداريها در نواحي و شهرها گذارده مي‌شود. براي ساير وظايف الگوي يکساني وجود ندارد. علاوه بر اين چارچوب قانوني اين وظايف نيز مشخص نيست و تفاوتهايي در زمينه تدوين سياستها، تامين مالي و تخصيص در آنها قابل مشاهده است.
در زمينه عدم تمرکز هزينه‌هاي اجتماعي تفاوتهاي شايان توجهي بين کشورها وجود دارد. وظايف مربوط به تامين اجتماعي عموماً بر عهده دولت مرکزي گذاشته مي‌شود. زيرا نياز به ضوابطي دارد که بايد در تمامي سطوح ملي مورد عمل قرار گيرد. از طرف ديگر ارائه خدماتي مانند کمکهاي زمان بيکاري و زمان پيري معمولاً بصورت استاني انجام گيرد. در زمينه آموزش، الگوي متداول، تفويض مسئوليتهاي مربوط به سطوح ابتدايي و متوسطه عمومي به دولتهاي محلي (شهرداريها) و سطح متوسطه اختصاص به دولتهاي ايالتي دارد. البته در بعضي از کشورها آموزش در تمامي سطوح برعهده دولت مرکزي است. حتي در کشورهايي که هزينه‌هاي آنها به صورت غيرمتمرکز صورت مي‌گيرد، در زمينه‌هاي آموزشي، دولت مرکزي نقش عمده را در تعيين ضوابط، استانداردها و تامين اعتبار برنامه‌هاي آموزشي دارد. در امور بهداشت و درمان، دولتهاي محلي غالباً مسئوليت ارائه خدمات پيشگيري و مراقبتهاي بهداشتي را بر عهده دارند. مسئوليت جلوگيري و مبارزه با بيماري‌هاي مسري و ارائه تسهيلات پيشرفته درماني (خدمات بيمارستاني) و انجام تحقيقات پزشکي با ايالات و يا دولت مرکزي است. در بعضي کشورها، ارائه خدمات بهداشتي به صورت موازي توسط سطوح مختلف دولتي انجام مي‌گيرد که غالباً موجب کاهش کارآيي و اتلاف منابع مي‌شود.
ب-2- عدم تمرکز درآمدهاي بودجه
تفويض تمام يا بيشتر وظايف اخذ ماليات به سطح پايين‌تر دولتي با اصول و ملاحظات توزيعي يا مديريت اقتصاد کلان مغاير است. اين تفويض، دولت مرکزي را در استفاده از ابزار مالياتي براي مديريت اقتصاد کلان محروم مي‌سازد. علاوه بر اين تفويض اختيار مزبور امکان توزيع مجدد منابع بين مناطق مختلف يا گروه‌هاي متفاوت درآمدي از طرف دولت مرکزي را از بين مي‌برد. به همين دليل است که واگذاري مسئوليت اخذ ماليات فقط براي کشورهايي توصيه شده است که بين سطوح مختلف دولت از نظر شرايط اقتصادي و اداري، تشکيلاتي هماهنگي وجود داشته باشد (مانند کشور آلمان).
• تفويض تمامي اختيارات به دولت مرکزي نيز مشکلات خاص خود را دارد. با جداسازي اختيارات پرداخت هزينه از اختيارات کسب درآمد، ارتباط بين منافع حاصل از هزينه‌ها و قيمت پرداخت شده بابت آنها، يعني ماليات، از بين مي‌رود. بنابراين، روشي که در ادبيات ذي‌ربط توصيه شده و يا در غالب کشورها مورد عمل قرار گرفته است، تخصيص درآمد ايجاد شده درهررده دولتي به خود آن رده همراه با پرداختهاي انتقالي بين دولتي براي برطرف کردن تفاوت بين درآمدها و هزينه‌ها در اين سطوح مي‌باشد.
وظيفه اخذ ماليات در مواردي مانند ماليات بر شرکتها (ضوابط اول و دوم) و ماليات بر منابع طبيعي (ضابطه سوم) بايد بر عهده دولت مرکزي گذاشته شود. البته در مورد ماليات بر منابع طبيعي ميتوان ضوابطي گذاشت که اين وظيفه به صورت مشارکتي توسط دولت مرکزي و ساير سطوح دولتي انجام شود. در ادبيات ذي‌ربط تفاهم عمومي بر اينکه ماليات بر تجارت خارجي توسط دولت مرکزي اخذ شود وجود دارد.
با توجه به اينکه تحرک افراد و خانوارها کمتر از بنگاه‌ها است، مناسبتر است ماليات بر درآمد اشخاص توسط دولتهاي منطقه‌اي (به خصوصي ايالتي) انجام شود. باتوجه به اينکه ماليات بر درآمد اشخاص بر مبناي سکونت اخذ مي‌شود (شامل درآمدهاي افراد در خارج از محل مسکوني)، مديريت اجرايي اين ماليات بهتر است توسط دولت مرکزي انجام گيرد و يا اينکه تسهيلات لازم براي جريان موثر اطلاعات بين مناطق مختلف فراهم گردد.
تجربيات عملي کشورها با اصول و مفاهيم فوق مطابقت دارد. در بعضي از کشورها اخذ ماليات متفاوت از سود شرکتها در سطح منطقه‌اي موجب رقابت شديد بين آنها، فرار مالياتي و تغيير مکان استقرار آنها گرديده است. هزينه‌هاي تمکين براي ماليات بر شرکتها نيز افزايش يافته و در برخي کشورها تمامي درآمد حاصل از ماليات بر منابع طبيعي به طور کامل در اختيار منطقه ذي‌ربط قرار گرفته است. اين تحولات که در پاره‌اي موارد منجر به بر هم خوردن موازنه اقتصادي، سياسي مناطق مي‌شود، عدم توازنهاي مناطق مختلف (توازن افقي) را نيز تشديد مي‌کند. (مانند کشور کانادا)
با توجه به اينکه مسئوليت اخذ مالياتهاي عمده معمولاً برعهده دولت مرکزي گذاشته مي‌شود، در حالي که اختيار انجام هزينه‌ها معمولاً به ساير سطوح دولتي واگذار مي‌گردد، در نتيجه عدم توازنهاي شايان توجه عمودي در سطوح مختلف به وجود مي‌آيد. از طرف ديگر با توجه به ظرفيتهاي متفاوت مناطق در کسب و افزايش درآمدها و متفاوت بودن سطح نيازها در اين مناطق، عدم توازنهاي افقي نيز قابل مشاهده است. اين عدم توازن‌ها بايد از طريق انتقال منابع بين سطوح مختلف دولت، يا استقراض از منابع قانوني و يا تلفيقي از اين دو روش انجام گيرد.
طراحي يک نظام مناسب انتقال منابع بين سطوح مختلف دولتي نه تنها براي توزيع مجدد منابع اهميت ويژه‌اي دارد، بلکه براي حصول از اطمينان از برقراري محدوديت در ميزان استقراض در سطوح مزبور نيز حايز اهميت است. طراحي اين نظام يکي از وجوه پيچيده فدرالسيم مالي است که به روشهاي مختلف در کشورهاي دنيا تجربه شده است. انتقال منابع درون دولتي معمولاً به دو صورت انجام پذير است: 1- روش مشارکت در درآمد 2- روش کمکهاي بلاعوض.
1-روش مشارکت در درآمدها
اين روش در بسياري از کشورها براي از بين بردن نابرابري‌هاي عمودي ناشي از درآمدها و هزينه‌ها، در شکل‌هاي متفاوت مورد عمل قرار گرفته است. مشارکت در درآمدها مي‌تواند بر مبناي اقلام جزئي درآمدها انجام گيرد و يا اينکه کل درآمدها بر مشارکت گذاشته شود. ايراد اين روش اين است که ممکن است انگيزه‌اي را در مديريت اجراي ماليات در سطح فدرال ايجاد کند که تلاش خود را بر مواردي از درآمد متمرکز کند که درجه مشارکت آنها کمتر است. علاوه بر اين دولت مرکزي بيشتر تمايل دارد در مورد اقلامي از درآمد متمرکز شود که در سياستهاي تثبيت موثر هستند.
ايراد روش مشارکت در درآمد بر اساس ضرايب قانوني اين است که منابع درآمدي مناطق را تابع درآمد کل مي‌کند. براي رفع اين اشکال سهم درآمدي هر منطقه از پايه درآمد اشتراکي بايد بر اساس نرخ ثابتي انجام گيرد.
2-روش کمکهاي بلاعوض
کمکهاي بلاعوض به دو گروه کمکهاي بلاعوض با هدف کلي و کمکهاي بلاعوض به منظورهاي خاص تقسيم مي‌شود "کمکهاي بلاعوض با اهداف کلي" انتقال‌هاي غيرمشروطي هستند که براي رفع عدم توازنهاي عمودي و افقي اعطا مي‌شود. "کمکهاي بلاعوض با منظورهاي خاص" بر اساس شرايطي در زمينه نحوه استفاده از وجوه اعطا شده و همچنين عملکرد برنامه‌هاي تامين مالي شده از اين وجوه اعطا مي‌گردند. اين کمک‌ها ممکن است نامحدود و يا در سقف مشخص اعطا شوند و ممکن است ماهيت جاري و يا ماهيت سرمايه‌اي داشته باشند. بررسي تجربه کشورها در زمينه کمکهاي مالي درون دولتي نشان مي‌دهد که در بيشتر موارد تلفيقي از دو روش فوق به کار گرفته شده است.
ب-3- وجوه اجرايي عدم تمرکز مالي
1- درآمدها
واگذاري وظيفه اخذ مالياتها به دولتهاي ايالتي و منطقه‌اي نيازي به مديريت اجرايي غيرمتمرکز اين مالياتها ندارد. اگر تعاريف پايه درآمدها در سطح کشور يکسان باشد و مناطق فقط در مورد نرخ تصميم‌گيري کنند، در اين صورت مديريت اجرايي اين قبيل مالياتها مي‌تواند توسط دولت مرکزي انجام شود. مديريت اجرايي مرکزي مزاياي مشخصي دارد. که مهمترين آنها يکساني روشها است که موجب برخورد مشابه با مؤديان مالياتي در سراسر کشور شده و هزينه‌هاي تمکين را به خصوص در مورد شرکت‌هايي که در سطح چند منطقه فعاليت مي‌کنند، کاهش مي‌دهد. مديريت اجرايي متمرکز همچنين صرفه‌جويي در مقياس را امکانپذير مي‌سازد.
مديريت اجرايي غيرمتمرکز در مورد مالياتهاي محلي، مانند ماليات بر دارايي و عوارض محلي کارآيي بيشتري دارد. مديريت اجرايي غيرمتمرکز ماليات بر درآمد شرکتها، ماليات بر درآمد اشخاص يا حتي ماليات عمومي فروش بايد با کارآيي بيشتر و مبادله موثرتر اطلاعات بين مناطق انجام گيرد، که اين امر نياز به مجهز بودن اين مناطق به تجهيزات، دانش فني و نيروي انساني ماهر دارد. در اين فرآيند دولت مي‌تواند از طريق ارائه راهنمايي‌ها و حمايت‌هاي فني نقش مهمي ايفا کند.
2- هزينه‌ها
عدم تمرکز در پرداخت هزينه‌ها چالش‌هاي جديدي براي مديريت هزينه عمومي در تمامي سطوح دولتي در بر دارد که مهمترين آنها عبارتند از:
• لزوم هماهنگي بين سياستهاي بودجه‌اي دولت مرکزي و دولتهاي منطقه‌اي و ايالتي براي حصول اطمينان از سازگاري آنها با هدفهاي کلان (رشد اقتصادي، تورم و تراز پرداختهاي خارجي).
• لزوم وجود يک مديريت مالي کارآمد در سطوح مختلف دولتي.
هدفهاي فوق بايد در تمامي وجوه مديريت اجرايي هزينه‌هاي دولتي (شامل برنامه‌ريزي، تهيه بودجه، اجرا و اصلاح بودجه، برنامه‌ريزي مالي، مديريت وجوه، مديريت بدهي‌ها، حسابداري، حسابرسي و ارزيابي) دنبال گردد.
در کشورهاي داراي بودجه‌ريزي متمرکز بايد دستورالعمل‌هاي مشخصي براي استفاده در تهيه و اجراي بودجه مناطق تهيه شود. تشکيل همايش‌هايي براي بحث در زمينه‌هاي مختلف در اين مورد نيز مفيد است. اقدام‌هايي که براي برقراري نظام کارآمد هزينه‌اي و همچنين ارائه موثر کالاها و خدمات دولتي به طور مشترک توسط دولتهاي مرکزي و منطقه‌اي مي‌تواند مورد توجه قرار گيرد به قرار زير است:
• تعريف مشخص هدف انجام هزينه‌ها (براي جلوگيري از اقدام‌هاي موازي و اتلاف منابع).
• تعريف مشخص نظام اشتغال درون دولتي منابع به نحوي که در سطوح مختلف دولتي پيش‌بيني سطح اين اشتغال ميسر باشد.
• بکارگيري قوانين و مقررات جديد، تفصيلي، استاندارد و شفاف و همچنين طبقه‌بندي مناسب در تمامي سطوح دولتي.
• تهيه مستمر برنامه‌هاي غلطان مالي و مبادله اطلاعات مربوط، توسط تمامي سطوح دولتي.
• توسعه و اجراي نظامهاي اطلاعاتي پيشرفته و يکپارچه رايانه‌اي در تمامي سطوح دولتي.
ج- ارتقاء مديريت و شفاف سازي حسابهاي مالي
عدم توانايي روشهاي سنتي بودجه‌بندي در حل مسائل بودجه‌اي کشورهاي پيشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جديدي شد که به "ايدئولوژي مديريت جديد " موسوم است. اين ايدئولوژي تاکيد بيشتري بر عملکرد، عدم تمرکز، کاربرد اصول بازار، افزايش انضباط مالي و ايجاد و توسعه نظامهاي اطلاعاتي دارد. تاکيد بر عملکرد در واقع حرکت از فرهنگ سنتي نظارت به روشهايي است که به صرفه‌جويي و بهره‌برداري حداکثر از منابع و افزايش کارآيي خدمات ارائه شده به جامعه تاکيد دارد. برقراري فرهنگ جديد نياز به تجديد ساختار نهادهاي فعلي و توسعه نظامهاي جديد براي تحقق هدفهاي مورد نظر دارد. بدين منظور نهادهايي بايد ايجاد شود که با مديراني اداره شود که در قالب بودجه‌اي ثابت، قادر به ارائه کالا و خدمات با کيفيت برتر باشند. اين نظام به ايجاد ساختاري غيرمتمرکز کمک مي‌کند که در آن بهره‌برداري از منابع و ارائه خدمات نزديکتر به نقاط هدف انجام مي‌گيرد.
در روش جديد، تاکيد بيشتري بر مشارکت بخشهاي عمومي و خصوصي شده است. به طور سنتي اين مشارکتها در قالب قراردادهاي کليد در دست، قراردادهاي خدماتي و مديريتي و روشهاي ساخت، اجرا و انتقال انجام مي‌گرفت. در روشهاي جديد دو نکته مورد تاکيد قرار گرفته است. تامين مالي مشترک پروژه‌هاي سرمايه‌اي، و ارائه خدماتي که از طريق دولت تامين و فراهم مي‌شود. زمينه اين مشارکت دولتي- خصوصي در سالهاي اخير گسترش يافته و شق سومي به وجود آمد که در آن خدمات توسط دولت تامين مالي مي‌شود ولي توسط بخش خصوصي در اختيار مصرف کننده قرار مي‌گيرد.
ج-1- تغيير فرهنگ مديريت
مديريت جديدي که نظام بودجه‌بندي بايد بر پايه آن استوار گردد، ريشه در اعتماد و مشخص شدن مسئوليتهاي مديريت دارد. به بيان ديگر اصول مديريت بودجه بر پايه اعتمادي است که بر اساس آن وظايف و مسئوليتها به افراد و سازمانها تفويض مي‌شود. افراد و سازمانها نيز در مقابل نتايج کار خود مسئول هستند، در حاليکه با احتياط و وسواس از ايجاد تعهدات اضافي احتراز مي‌کنند.
ايجاد اعتماد، شامل تغيير در اولويتها از تمکين به بهبود سياستگزاري، از مديريت تخصيص به مديريت منابع، از تلفيق حسابها به ارزيابي نتايج و از مسامحه اداري به مشارکت در مديريت است. در اين زمينه بهبود روند مذاکره و ارتباط بين دستگاههاي مرکزي و اطلاعاتي ضرورت دارد. بدين منظور سرمايه‌گذاري فناوري اطلاعات بايد افزايش يابد. توسعه اعتماد و اطمينان نياز به ايجاد تغييراتي در نحوه تدوين سياستها و فرآيند تهيه و تنظيم بودجه دارد.
مجموعه اين ويژگيها در مفهوم جديدي تبلور يافته که به "مديريت کارآ و سودمند منابع" موسوم است.
ج-2- تدوين سياستها
در حال حاضر براي متخصصين امور مالي دولت پذيرفته شده است که براي تحقق هدفها و ارائه خدمات به نحو مطلوب، دستگاهاي اجرايي بايد در چارچوب برنامه‌هاي توسعه، برنامه‌اي را براي فعاليتهاي آينده خود آماده کنند. براي آماده سازي بستر لازم جهت تهيه اين برنامه‌ها دولت نيز بايد يک استراتژي مديريت درآمد و هزينه داشته باشد، که اين امر بايد توسط دولت مرکزي انجام گيرد. اين استراتژي آنها را قادر مي‌سازد پيش از وقوع مشکلات آمادگي لازم را براي مقابله با آن داشته باشند. استراتژي مزبور شامل يک چارچوب نظارتي، برنامه‌اي اضطراري براي تجديد ساختار هدفهاي دولت در زمان کمبودهاي غيرقابل پبش‌بيني درآمدها، شقوق مختلف اولويتها براي کاهش سطح فعاليتها در صورت لزوم و تشخيص نقاط آسيب‌پذير که نظارت بودجه در آنها کارآيي لازم را ندارد، مي‌باشد. اين استراتژي مديريتي را ميتوان قبل از سال مالي اعلام کرد تا تمامي دستگاههاي اجرايي نيز آمادگي لازم را داشته باشند. تنها راه اعتبار بخشيدن به مديريت عمومي، از طريق تدوين و اجراي روشها و سياستهاي قابل اعتماد است.
تجزيه و تحليل سياستها و نظارتهايي که به هنگام تدوين بودجه تا به حال انجام مي‌گرفته شامل تجزيه و تحليل کاهش‌ها و افزايشها، بررسي تعهدات قانوني برنامه‌ها و ساير وجوه قانوني بوده است. اين روش براي مشخص کردن اينکه دولت چه مواردي را بايد خود عهده‌دار شود و کدام موارد را بايد بر عهده بخش خصوصي بگذارد کافي نيست. علاوه بر تحليلهاي فوق انجام بررسيهايي در زمينه ابعاد درآمدها، استراتژي مناسب کنترل رشد هزينه‌ها، حدود سازمان و تشکيلات دولت بهبود نظارتهاي بخشي، قابل استرداد کردن هزينه‌ها از طريق وضع عوارض و ايجاد پس‌انداز از طريق متوقف کردن برنامه‌ها و پروژه‌ها مي‌تواند مورد نظر قرار گيرد. اينگونه موارد بايد يکي از اجزاي اصلي تجزيه و تحليل سياستهايي که در مرحله تدوين بودجه‌هاي سالانه به عمل مي‌آيد، باشد.
ج-3- عوامل فرآيندي
فرآيند بودجه‌بندي بايد به نحوي اصلاح شود که پاسخگوي وظايف و تکاليف عمده زير باشد:
• صرفه‌جويي بيشتر در هزينه‌ها
• تکامل ديدگاه گرايش به نتيجه حاصل از برنامه‌ها
• تشخيص محدوديتهاي درآمدي
• تقويت انضباط و بهبود عملکرد مالي
در زير به وجوه اصلي هر يک از تکاليف فوق با تفصيل بيشتري اشاره مي‌شود:
ج-3-1- صرفه‌جويي در هزينه‌ها
در بيشتر کشورها فرآيند بودجه از پايين به بالا سازمان يافته است، که در واقع هزينه کل از جمع تقاضاهاي اعلام شده از سوي دستگاههاي اجرايي به دست مي‌آيد. اين روش به ايجاد نوعي فرهنگ مديريتي منجر شده است که بر پايه تخصيص بيشتر هزينه و خرج آن در طول سال مي‌باشد. اگر چه هميشه نياز براي منابع بيشتر وجود دارد، ولي بايد به خاطر داشت که منابع محدود است و به نحو ديگري نيز ميتوان از آنها استفاده کرد. لذا، فرآيند بودجه بايد به نحوي باشد که صرفه‌جويي در هزينه‌ها مورد تاکيد بيشتري قرار گيرد، به خصوص آنکه در قوانين بودجه معمولاً محدوديتهايي در انعطاف ارقام بودجه منظور مي‌شود.
ج-3-2- توجه و گرايش به عملکرد و نتايج حاصل از برنامه‌ها
روشهاي فعلي بودجه ريزي گرايش بيشتري به سوي منابع مورد استفاده در برنامه‌ها و فعاليتها دارند. اين گرايش‌ها بايد گسترش يابد و گرايش به عملکرد نتايج حاصل از فعاليتها و برنامه‌ها را نيز در بر گيرد. در برنامه‌ها کار دستگاههاي اجرايي معمولاً هدف اين دستگاهها و منابع مورد نياز آنها مشخص مي‌شود. عملکرد در واقع شاخصي از گذشته است و نياز به مهارتها و تخصصهايي دارد که در تخصيص منابع مورد استفاده قرار گيرد. منظور از گرايش به عملکرد و محصول فراهم شدن منابع مورد نياز به هر شکل و در هر شرايط نيست، بلکه مراد اين است که گرايش به محصول بايد تدوين استراتژي مناسبي را تسهيل کند که هدف آن بهينه سازي محصولات در چارچوب منابع کاهش يافته است.
ج-3-3- تشخيص محدوديتهاي منابع
در بسياري از کشورها، فرآيند برآورد درآمدها و هزينه‌هاي بودجه به طور موازي و جدا از يکديگر انجام مي‌شود. اين جداسازي مبتني بر ماهيت محرمانه‌اي بودن است که در مورد درآمدها وجود دارد. با توجه به انگيزه‌هايي که در حال حاضر براي برنامه‌ريزي هزينه در قالب يک چارچوب ميان مدت غلطان وجود دارد، بهتر است برنامه‌ريزي تفصيلي در مورد منابع درآمدي بودجه نيز انجام گيرد، به نحوي که ارتباط مناسب و کافي بين درآمدها و هزينه‌ها در مقاطع مختلف زماني برقرار گردد. علاوه بر اين برآوردهاي درآمدي بايد تبديل به سقف‌هاي کلي شود که در مرحله بعد به سقف‌هاي برنامه‌ها و پروژه‌هاي مختلف تفکيک شود و به عنوان راهنماي بودجه‌هاي سالانه در اختيار دستگاههاي اجرايي قرار گيرد.
ج-3-4- تقويت انضباط مالي
ايجاد هماهنگي بين نتايج حاصل از فرآيند بودجه‌بندي و هدفهاي مورد نظر، و همچنين دستيابي به ثبات کلان اقتصادي، نيازمند پاسخگويي به مشکلاتي است که در حال حاضر در اجراي بودجه‌ها وجود دارد. اين مشکلات مواردي چون: تاخير طولاني در ابلاغ بودجه و تفويض اختيار اجراي آن پس از تصويب در مراجع قانونگذاري، پافشاري بر تعدادي مقررات و تشريفات غيرضروري، که غالباً ارتباطي با وظايف موجود با شرايط خاص آينده ندارد، و اصرار در زمان مصرف وجوه، که موجب تعجيل در مصرف هزينه‌ها صرفاً به منظور انجام سال مالي است. براي مقابله با مشکلات فوق 3 روش زير مورد توصيه قرار گرفته است:
اول: ايجاد يک نظام مديريت وجوه نقدي جديد.
دوم: به دستگاه اجرايي انعطاف بيشتري در مصرف هزينه‌ها داده شود.
سوم: در بعضي از کشورها اجازه استفاده از منابع بودجه تا مدتي بعد از پايان سال مالي داده مي‌شود. در برخي ديگر پروژه‌هاي سرمايه‌اي در پايان سال مورد بررسي قرار مي‌گيرند و به بعضي از آنها اجازه داده مي‌شود در سال بعد باقيمانده اعتبارات سال قبل را مورد استفاده قرار دهد.
