عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران

مقدمه
كشور ما با داشتن بيش از نيم قرن تجربه برنامه ريزي (۱۳۸۳-۱۳۲۷) در زمره باسابقه ترين كشورهاي در حال توسعه جاي مي گيرد كه نه فقط به هدف هاي متعارف رشد و توسعه اقتصادي دست نيافته بلكه به نظر مي رسد اكنون در مقايسه با آغاز دوره برنامه ريزي و اجراي برنامه هاي اقتصادي در كشور، كفه ترازوي عوامل همسو و مغاير با الزامات توسعه اقتصادي، به نفع عوامل مغاير سنگين تر شده باشد. به نظر مي رسد از طريق مطالعات جامعه شناختي بتوان ميزان قرابت عوامل و نهادهاي اجتماعي مانند ارزشها، باورها و انتظارات جامعه كنوني ايران را با اين الزامات مورد تجزيه و تحليل قرار داد اما حتي ارزيابي شهودي تحولات فرهنگي و اجتماعي در ايران شايد اين نتيجه را به دست دهد كه اين عوامل و نهادهاي اجتماعي مساعد را عوامل و نهادهايي گرفته اند كه شديداً ضد توسعه اي عمل مي كنند.
اگر ادعاي مغايرت روزافزون جهت گيري عوامل و نهادهاي اجتماعي با الزامات توسعه اقتصادي مورد ترديد قرار گيرد در مورد عوامل اقتصادي، اثبات فاصله روزافزون بين امكانات و الزامات توسعه اقتصادي كشور آسان خواهد بود. در ادبيات اقتصاد توسعه، همواره كمبود سرمايه تا اواسط دهه ۱۹۶۰ با تأكيد بر سرمايه هاي مالي و فيزيكي و پس از آن با تأكيد بر سرمايه انساني به عنوان مهمترين مانع رشد اقتصادي مستمر در كشورهاي در حال توسعه قلمداد شده است. چه در نخستين دهه هاي پس از جنگ جهاني دوم كه نظريه هاي غالب در رشته نوظهور اقتصاد توسعه، قلت پس انداز و در نتيجه، عدم كفايت ميزان انباشت سرمايه مالي و سرمايه گذاري فيزيكي را مانع اصلي افزايش توليد در كشورهاي در حال توسعه مي دانستند و چه در دهه هاي اخير كه اغلب نظريه پردازان اقتصاد، توسعه سرمايه انساني را كليد طلايي دروازه توسعه تلقي كرده اند. ايران از نظر اين سرمايه ها كم و بيش وضعيت خوبي نسبت به ديگر كشورهاي درحال توسعه داشته است. از آن جمله منابع نفتي كه به روشني امنيت خاطر سياستگذاران و برنامه ريزان اقتصادي ايران را داشته، به قدري كه هيچ كس نگران تمام شدن آن براي چند دهه بعد نيست. در دو دهه اخير كه در پي پيدايش نظريه سرمايه انساني، توجه كشورهاي درحال توسعه به تمركز سرمايه گذاري بر روي منابع انساني جلب شده، ايران به لحاظ اغلب شاخص هاي ذيربط وضعيت كم و بيش خوبي در مقايسه با ديگر كشورهاي در حال توسعه داشته است .مخارج نسبتاً عظيم دولت در بخش آموزش، شاخص گوياي حجم عظيم سرمايه گذاري جامعه ايران در منابع انساني است.
اين همه سرمايه گذاري هاي فيزيكي و انساني برنامه هاي اقتصادي در كشور چه نتايجي به بار آورده است؟ اگر بخواهيم در حد اين نوشته بازدهي اندك اين سرمايه گذاريها را نشان دهيم شايد شاخصي گوياتر از آن نباشد كه درآمدهاي نفتي نسبتاً عظيم كشور كه طي چند دهه اخير به اميد رشد توليد، در راه ايجاد تأسيسات فيزيكي مدرن، سرمايه بر و عظيمي چون سدها، بنادر و صنايع بزرگ هزينه مي شدند، اكنون عمدتاً صرف مخارج مصرفي مانند واردات مواد غذايي يا كالاهاي لوكس چون اتومبيل هاي اروپايي و ژاپني و تأمين نيازهاي ارزي ديوانسالاري غول آسا مي شوند. تركيب جمعيت كشور از نظر جغرافيايي، سني(فعال و غيرفعال) و نوع اشتغال (مولد و غير مولد) و مهم تر از آن ميزان بهره وري شاغلان نشان مي دهد كه حجم عظيم سرمايه گذاري جامعه ايران در منابع انساني نه فقط فاقد بازده مورد انتظار بوده بلكه به همراه ساير سياستهاي اقتصادي و اجتماعي نگرشها و عادتهايي را در جامعه پديد آورده كه چشم انداز دستيابي به توسعه اقتصادي را بيش از پيش تاريك كرده است.
2- عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران

شكست برنامه ريزي اقتصادي را به چه عواملي مي توان نسبت داد؟ صاحب نظران در تبيين اين پديده عمدتاً دو ديدگاه يا پاسخ را مطرح نموده اند:

• ديدگاهي كه ناكامي برنامه ريزي اقتصادي در كشور را ناشي از عوامل فني يا به عبارت ديگر، ناشي از اشتباهات فني سياستگذاران و برنامه ريزان در انتخاب اهداف و ابزار اجراي اين برنامه ها مي داند. اين ديدگاه تحولات اقتصادي ايران و كشورهاي تازه صنعتي شده جنوب شرق آسيا مانند كره جنوبي را با هم مقايسه مي كند و رشد جهشي كشورهاي فوق را در چارچوب يك تحليل اقتصادي محض به عواملي چون انتخاب استراتژي تشويق صادرات و در مقابل، ناكامي برنامه هاي توسعه در ايران را به خطاهاي سياسي مانند انتخاب استراتژي درونگراي جانشيني واردات نسبت مي دهد.
• ديدگاهي كه برنامه ريزي اقتصادي در ايران و ساير كشورهاي در حال توسعه را، نه به منزله تلاش آگاهانه دولت در اين كشورها براي بهبود وضعيت اقتصادي خود، بلكه ابزار مدرن سرمايه داري مسلط بر استمرار روند استثمار اقتصادهاي پيراموني يا عقب افتاده مي داند. اين ديدگاه كه به نظر مي رسد از نظريه هاي معروفي در اقتصاد توسعه چون نظريه وابستگي الهام مي گيرد ناكامي برنامه ريزي اقتصادي در ايران را به دخالت نيروهاي خارجي نسبت مي دهد يا اين تلاش ها را غير اصيل و برخاسته از نيات قدرتهاي اقتصادي بزرگ تصور مي كند.
• وليكن به نظر مي رسد ديدگاه واقع بينانه تري نسبت به دو ديدگاه قبل موجود باشد كه طرح هر گونه نظريه اي درباره ناكامي برنامه ريزي و اجراي برنامه هاي توسعه اقتصادي در ايران، در درجه اول معرف نظريه اي درباره رفتار دولت در كشور باشد. هر نظريه اي كه بهتر بتواند اين رفتار را تبيين كند نظريه معتبرتري درباره علل ناكامي برنامه ريزي در ايران خواهد بود و لذا همين موضوع وجه اشتراك سه ديدگاه مورد بررسي است. به عبارت ديگر همان طور كه در ادامه مشخص خواهد شد هر يك تعبير خاصي از عوامل تعيين كننده رفتار دولت را در كشور دارند.

3- تفسیر رفتار دولت در دیدگاه های عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران

3-1- ديدگاه اول

دولت را موجودي خنثي و بي طرف مي داند كه تنها عامل اجراي نظرات و توصيه هاي فني برنامه ريزان است. بنابراين، شكست برنامه هاي توسعه، معرف انتخاب نادرست هدف هاي اين برنامه ها يا نادرستي ابزار پيش بيني شده براي دستيابي به اين هدفهاست. به نظر مي رسد اين ديدگاه قادر نباشد شكست برنامه هاي توسعه در ايران را توضيح دهد. واقعيت اين است كه خود برنامه ريزان و اقتصاددانان درباره هدفها و سياستهاي اجرايي برنامه هاي توسعه وحدت نظر ندارند. به عبارت ديگر، بعضي توسعه صنعتي را بحران دستيابي به توسعه اقتصادي مي دانند و بعضي ديگر توسعه كشاورزي را، يا اينكه عده اي اتخاذ استراتژي جانشيني واردات را توصيه مي كنند و عده اي ديگر استراتژي تشويق صادرات را. دولتها كدام گزينه را انتخاب مي كنند؟ آيا اين يك امر اتفاقي است يا از رجحان هاي سياستگذاران ناشي مي شود؟ ديدگاه اول به عنوان يك ديدگاه هنجاري قادر نيست به اين پرسش پاسخ دهد. در واقع پاسخ به اين سؤال، محتاج شناسايي شرايط و نيروهاي مؤثر بر محيط برنامه ريزي يا تصميم گيري بخش عمومي است كه اين ناقض فرض اساسي ديدگاه فوق، يعني بي طرفي دولت در انتخاب هدفها و ابزار اجراي برنامه هاي توسعه اقتصادي است. ديوان سالاري ديگر دائماً با خود در حال جنگ است حتي مي توان گفت كه اگر در چنين جامعه اي ديوان سالاري نيز موجوديت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعه اي از قرار و مدارها و توافقات سياسي است نه يك ساختار سازماني.
3-2- ديدگاه دوم

این دیدگاه، دولت در ايران و به طور كلي دولتهاي كشورهاي درحال توسعه را عنصر بي اختياري مي داند كه هر اقدامي از جمله برنامه ريزي اقتصادي را دولتهاي قدرتمند بر آنها ديكته كرده اند (نظريه معروف توطئه) ضمن آنكه حضور تعيين كننده نيروهاي قدرتمند خارجي در تحولات اقتصادي كشورهاي درحال توسعه را نمي توان انكار كرد. براي مثال مقايسه تجربه برنامه ريزي توسعه در دو كشور ايران و كره جنوبي كه هر دو به اردوگاه امپرياليسم و سرمايه داري غرب تعلق داشتند حقايق ديگري را آشكار مي كند. كره جنوبي به رغم فقدان منابع مالي داخلي و اتكاي شديد به استقراض خارجي در دهه هاي ۶۰ و ۷۰ ميلادي، توانست به رشد اقتصادي مستمر و اعجاب انگيزي دست يابد تا حدي كه امروز به عنوان الگوي موفق توسعه اقتصادي در ميان كشورهاي درحال توسعه مطرح است. در مقابل ايران به رغم برخورداري از سرمايه مالي هنگفت حاصل از فروش نفت و برخورداري از كمكهاي مالي و غيرمالي در دهه هاي ۵۰ و ۶۰ ميلادي، هنوز به فروش مواد خام براي تأمين نيازهاي ارزي خود كه بخش اعظم آن صرف خريد كالاهاي مصرفي مي شود وابستگي دارد.
3-3- ديدگاه سوم

در ايران همچون كشورهاي ديگر سياست اساساً صحنه مبارزه براي كسب قدرت است. اين مبارزه در جوامع توسعه يافته نهادينه شده و در آن نيروهاي سياسي مشخص، احزاب سياسي سازمان يافته، ديدگاه ها و فلسفه هاي قابل فهم و نسبتاً سازگار وجود دارد. همه اين عناصر و نهادها كم و بيش در چارچوب قواعد پذيرفته شده و نظام حاكم بر مبارزه سياسي عمل مي كنند. البته بخشي از اين عناصر شايد با اثربخشي كامل عمل نكنند. با وجود اين بدبيني، در سياست نوعي اخلاق عمومي حاكم است كه سياستمدار را به قبول جدا دانستن رفاه عمومي و رفاه شخصي از يكديگر وا مي دارد. علاوه بر اين، اگر عرصه مناسبي براي اين مبارزه سياسي كه نهادهاي چنين ساختاري آن را مهيا مي كنند وجود نداشته باشد مبارزه فوق به حريم ديوان سالاري كشانده مي شود. در چنين جامعه اي ديوان سالاري، يگانه شاهد محسوس، موجوديت زندگي سياسي سازمان يافته است. در اين حالت ايجاد هر گونه تمايز مفهومي بين سياست و مديريت دولتي ناممكن مي شود. بقاي هر صاحب منصب دولتي، ديگر نه به صلاحيت مديريتي وي، بلكه به توانايي و مهارت او به عنوان يك سياستمدار بستگي پيدا مي كند. ديوان سالاري ديگر دائماً با خود در حال جنگ است حتي مي توان گفت كه اگر در چنين جامعه اي ديوان سالاري نيز موجوديت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعه اي از قرار و مدارها و توافقات سياسي است نه يك ساختار سازماني .همان طور كه انتظار مي رود اين قرار و مدارها اغلب نه از وجود فكري مستدل در دل خود ساختار ديوان سالاري بلكه از نگراني اجتناب ناپذير افراد براي حفظ منافع شخصي ناشي مي شود. لذا از ديدگاه سوم به جاي آنكه همچون ديدگاه اول فرايند توسعه را فرايند تعامل متغيرهاي اقتصادي محض بداند و دولت را واسطه اي بي طرف در تنظيم چگونگي اين تعامل، يا همچون ديدگاه دوم، توسعه يافتگي يا توسعه نيافتگي را امري تحميلي و خارج از حوزه اقتدار دولتهاي تسليم وضعيت كشورهاي درحال توسعه تصور كند به كنكاش در تأثير عوامل غيراقتصادي محيط برنامه ريزي بر رفتار دولت مي پردازد.
4- نتیجه گیری

مطالب بالا اين معناي منفي را دارد كه اگر نيروهاي مؤثر بر محيط برنامه ريزي توسعه شناسايي نشوند، تجهيز دولت به منابع مالي و فيزيكي فراوان چيزي نيست جز سپردن سرنوشت جامعه به دست حادثه يا تيغ را در دست زنگي مست گذاشتن و لذا پيش فرض بنيادي تلاشهاي توسعه اي در كشورهاي درحال توسعه اينست كه دولت بايد نقش رهبري را در اين تلاشها ايفا نمايد و اين حاصل نمي شود، مگر اينكه در جوامع توسعه نيافته، دولت را جزئي تفكيك ناپذير از اين جوامع تلقي كنيم كه رفتار آن جلوه هاي گوناگون اين توسعه نيافتگي را نشان مي دهد نه عضوي توسعه يافته كه فارغ از شرايط محيطي اين جوامع، بتواند تلاشهاي توسعه اي را به سرمنزل مقصود برساند.