مروری بر تجربه توسعه صنعتی در مالزی
توسعه سريع اقتصادي مالزي كه طي چند دهه‌اخير مبتني بر رشد سريع بخش صنعت و صادرات صنعتي رخ داده است، همواره به عنوان يك نمونه موفق در شرق آسيا، از ديدگاه سياستگذاران داخلي مورد توجه بوده است. رشد و بالندگي اقتصادي ناشي از تعامل همه جانبه با جهان خارج و اصولاً بهره‌مند شدن از دستاوردهاي پديده «جهاني شدن» در كنار حفظ ارزش‌هاي دين اسلام و فرهنگ بومي در آن كشور از جمله جذابيت‌هاي الگوي توسعه مالزي در ايران به شمار مي‌رود.
اگرچه پس از بروز بحران مالي 1997 ميلادي در شرق آسيا كه به طور ويژه بازارهاي مالي مالزي را در بدو امر تحت تاثير قرار داد، ابهاماتي نسبت به استحكام و پايداري رشد اقتصادي در مالزي مطرح شد. ليكن فائق شدن بر بحران و بازگشت آرام شاخص‌هاي اقتصادي به سطوح تعادلي مطلوب، طي سال‌هاي پاياني دهه 90 و اوايل سال‌هاي 2000 ميلادي، نشان داد كه پايبندي سياستگذاران آن كشور به اسلوب صحيح سياست‌هاي اقتصادي، تبعيت از اصلاحات تحت منطق بازار و بنيان منعطف صنعتي، به مرور زمان از عمق و پختگي لازم در آن كشور برخوردار شده است و در واقع اين ويژگي‌هاي نهادي سبب شده است تا در اين مبحث تاريخچه كوتاهي از دوران طلايي توسعه صنعت در مالزي، البته قبل از بروز بحران مالي 1997 ارايه و تحليل شود تا هر چه روشن‌تر بتوان فراز و نشيب‌هاي دوران توسعه را در مالزي شناسايي و از آن درس فرا گرفت. مطلب حاضر برگرفته از كتاب «تجربه توسعه صنعتي در جهان» (انتشارات دانشگاه صنعتي شريف 1384) است.
روند صنعتي شدن
محور اصلي روند صنعتي شدن در مالزي حركت از صادرات محصولات مبتني بر منابع اوليه (Resource Based) به سوي صادرات محصولات صنعتي بوده است. اين روند در ابتدا با سياست‌هاي جايگزيني واردات آغاز شد، به طوري كه طي دوران طولاني سال‌هاي 50 تا 70 ميلادي، اقتصاد مالزي در زمينه صادرات و واردات، روندي درونگرا را تجربه كرد. ليكن بايد تاكيد كرد كه دولت حتي با اين گونه نگرش جايگزيني واردات نيز درصدد گسترش صنايع خاص و يا دخالت‌هاي تبعيض‌آميز برنيامد و در واقع در اين دوره نرخ موثر حمايت از صنايع داخلي در حد ناچيز هفت درصد قرار داشت، اما با اين حال، چون هميشه و در همه جا، سياست‌هاي جايگزيني واردات آثار سو خود را آشكار كرد: در سال 1969 ميلادي در پي بروز درگيري‌ها و آشوب‌هاي گسترده قومي و قبيله‌اي در مالزي، لزوم توجه به برابري در كنار رشد اقتصادي، اهميت خود را به سياستگذاران نشان داد. اين تحولات در ادامه سبب شد تا براي بهبود اوضاع توزيع ثروت در سال‌هاي بين 71 تا 85 ميلادي، تركيب خاصي از سياست‌هاي جايگزين واردات به همراه سياست‌هاي گسترش صادرات براي توسعه صنعت به كار برده شود.
اصلي‌ترين ابزار تشويق‌هاي صادراتي در اين دوره بخشودگي‌هاي مالياتي بوده است. با اين مقدمه مي‌توان مسير توسعه صنعتي در مالزي در فاصله سال‌هاي 1957 تا 1995 را به چهار مرحله مختلف تفكيك كرد كه البته اين مراحل كاملاً از هم مجزا نبوده‌اند، بلكه در مواقعي با يكديگر همپوشاني داشته‌اند. جدول شماره يك اين مراحل را به طور خلاصه نشان مي‌دهد. در ادامه اين چهار مرحله به صورت اجمالي توضيح داده مي‌شوند.
مرحله‌اول: راهبرد جايگزيني واردات
اين مرحله پس از دوران استقلال و با اجراي سه برنامه مهم توسعه، شامل برنامه اول مالايا از 1956تا 1960 و برنامه دوم مالايا از 1961 تا 1965 و برنامه اول مالزي از 1966 تا 1970 طي شده است و سياست‌هاي صنعتي به كار برده شده در هر مقطع، براساس اهداف برنامه‌ها تغيير كرده‌اند. سياست‌هاي جايگزيني واردات از يك سو با ايجاد و حفظ شرايط عمومي مناسب، امكان رشد بنگاه‌هاي خصوصي را فراهم كرد و از سوي ديگر نيز با اختصاص سرمايه‌گذاري‌هاي عمومي به توسعه زيرساخت‌ها، موجب پيشرفت همگون مناطق در كل كشور شد. از اواخر دهه 50 تا اواسط دهه 60 ميلادي اگرچه سياست‌هاي اعلام شده به نفع جايگزيني واردات جهت‌گيري شده بود، اما دخالت‌هاي دولت نيز به نوعي محدود بود. در واقع دولت از طريق كمك‌ها و تسهيلات يارانه‌اي و تشويق‌هاي مالياتي، سياست‌هاي حمايتي را اعمال مي‌كرد (با الهام از تفكر اقتصادي كه تحت آن حداقل دخالت‌ها و ترجيح يارانه و ماليات به عنوان ابزار گسترش صنعت مدنظر است.)
اين‌كه حمايت‌هاي تعرفهاي (در فاصله 1957 تا اواسط 1960) به شكل محدوديت واردات به طور گسترده‌اي به كار برده نشد، به مقدار زيادي ناشي از اين حقيقت بود كه اولاً حقوق و عوارض گمركي دريافتي از واردات، يك منبع مهم درآمدي براي دولت محسوب مي‌شد. (براي مثال در سال 1955 حدود 39 درصد از درآمدهاي دولت فدرال از اين محل تامين شد)
دليل دوم نيز ريشه در نگراني توليدكنندگان بانفوذ كائوچو داشت كه معتقد بودند هرگونه افزايش در عوارض گمركي سبب افزايش هزينه موادخام، افزايش قيمت تمام شده و در نتيجه افزايش فشار از سوي كارگران براي افزايش دستمزدها خواهد شد. سوم آن كه دولت تازه به قدرت رسيده نيز در اتخاذ سياست‌هاي خوشايند كارآفرينان چيني‌تبار، مقاومت مي‌كرد. چرا كه كارآفرينان چيني قبلاً فعاليت‌هاي تجاري و بازرگاني را در مالايا قبضه كرده بودند و هرگونه حمايت دولتي ممكن بود از ديد جمعيت روستايي مالايا، تبعيض‌آميز تلقي شود و چهارم آن كه واردكنندگان بزرگ و همچنين بعضي نيروهاي سياسي با روش صنعتي شدن از طريق محافظت، مخالف بودند. چرا كه در واقع سياست‌هاي جايگزيني واردات سبب كاهش نفوذ تضعيف وضعيت آنان در نظام توزيع ثروت‌ها مي‌شد.
دولت مالزي، در ادامه حتي با تاسيس كميته نظارتي-مشورتي تعرفه (committee Tariff Associaion) در سال 1961 كه وظيفه آن تحليل و محاسبه تعرفه‌هاي مناسب بود نيز به واسطه نبود نيروهاي كارشناسي و ماهر به توفيق دست نيافت و به همين خاطر در مجموع سطح تعرفه‌ها در مالزي در مقايسه با ساير كشورهاي در حال توسعه، همواره به نحو آشكار، مقدار كم‌تري داشته است. در پايان دهه 60ميلادي و در ادامه اجراي راهبرد جايگزيني واردات، صنايع اصلي محصولات مصرفي مانند: موادغذايي، چوب، محصولات شيميايي و كائوچويي در حال توليد براي مصرف داخل بودند و در واقع انطباق انجام شده در راهبرد جايگزيني واردات در بعضي موارد سبب شتاب روند توسعه كشور شده و متنوع‌سازي در اقتصاد از وابستگي فزاينده بازار داخلي به كالاهاي مصرفي وارداتي كاسته بود، اما مانند نتايج در ساير راهبردهاي جايگزيني واردات، در ساير نقاط جهان، اين روند توسعه نيز به زودي با محدوديت‌هاي بازار داخلي روبه‌رو شد. چرا كه گسترش سريع و اوليه اقتصاد در پس ديوار حمايت تعرفهاي شكل گرفته و در اصل به واسطه سهولت دسترسي به بازار داخلي به دست آمده بود. بنابراين در ادامه توان اوليه براي رشد صنعتي، به سرعت و به محض آن كه محدوديت‌هاي ظرفيت اقتصاد داخلي مشخص شد، تضعيف و متوقف شد.
ضمن آن كه واردات قابل توجه كالاهاي سرمايه‌اي و واسطه‌اي براي استفاده در توليد كالاهاي نهايي نيز باعث وخامت اوضاع تراز پرداخت‌ها شد و اين همه در شرايطي بود كه انتظارات از آثار مثبت سرريز و برقراري ارتباطات صنعت با ساير بخش‌هاي اقتصاد نيز محقق نشده بود.
به علاوه به واسطه ظرفيت نسبتاً پايين جذب نيروي كار در بخش توليد، در آمار بيكاري نيز كاهش قابل توجهي رخ نداد. در آن مقطع تعداد افراد شاغل به كار در بخش صنعت به ازاي هر يك ميليون رينگيت (واحد پول مالزي) تقاضاي نهايي، حدود يك سوم تعداد افراد شاغل در بخش كشاورزي بود.
همچنين با رشد سريع صنايع بزرگ، بنگاه‌هاي كوچك به تدريج از بين رفتند و به واسطه رشد بسيار سريع‌تر صنايع سرمايه‌بر از كاربر، به طور كامل روند ايجاد فرصت‌هاي شغلي آسيب ديد و در انتها نيز سرريز مورد انتظار از مازاد توليد تحت جايگزيني واردات، به بازار صادرات تحقق پيدا نكرد.
به طوري كه در سال 1970 ميلادي سهم كالاهاي صنعتي كم‌تر از 12 درصد كل صادرات بود. در واقع صنايع به خاطر توجه به بازار محدود داخلي، از دستيابي به توان توليد در مقياس بزرگ بازمانده بودند و بنابراين توليد صنعتي نسبت به ساير صنايع مشابه جهاني با هزينه بيش‌تري صورت مي‌گرفت.
در مجموع دليل عمده پايين بودن سهم صنعت در صادرات مالزي اين بود كه اولاً صنايع داخلي تحت حفاظت‌هاي دولتي، اغلب ناكارآمد شده بودند و قادر به رقابت صنايع با خارجي نبودند، ثانياً به واسطه محدوديت بازار داخلي، از مزيت‌هاي توليد در مقياس اقتصادي بي‌بهره مانده بودند. با مشاهده نتايج پيش گفته و ضعف‌هاي ناشي از راهبرد جايگزيني واردات، دولت به سمت اجراي راهبرد صادرات‌گرا(Export Oriented Strategy) تغيير مسير داد. ضمن آن كه عوامل خارجي و داخلي ديگري نيز همزمان در جهت فشار براي تغيير رويه، به اين نيروها افزوده شدند. در آن مقطع، تكميل فاز راهبرد توسعه صادرات در ساير كشورهاي تازه صنعتي شده (Newly Industrialized Countries) و البته همسايه مالزي در شرق آسيا، به افزايش دستمزدها در آن بازارها منجر شده و مزيت‌هاي نسبي در كشورهاي مذكور را بيش از پيش به سوي صنايع سرمايه‌بر و مهارت‌بر سوق داده بود. بنابراين كمبود نيروي كار در كشورهاي همسايه و تازه توسعه يافته به همراه تغيير ساختار اقتصادي در ساير كشورهاي صنعتي به واسطه افزايش قيمت‌هاي انرژي و مواد خام، به طور همزمان به انتقال صنايع كاربر از كشورهاي توسعه يافته به كشورهاي در حال توسعه‌اي مانند مالزي منجر شد.
در كنار اين عوامل خارجي، دولت مالزي در اواخر دهه 60 ميلادي با فشارهاي داخلي نيز مواجه بود. در گذشته استعمار انگلستان مستقيم و يا غيرمستقيم موجب خلق تبعيض اقتصادي در مالزي شده بود. به اين صورت كه چيني‌تبارها به طور نسبي امور تجاري و بازرگاني را در دست گرفته بودند. مالايايي‌ها عموماً به كشاورزي و ماهيگيري در روستاها اشتغال داشتند و هندي‌تبارها نيز بيش‌تر در مجتمع‌هاي كشاورزي بريتانيايي مشغول به كار بودند. ليكن استقلال مالزي در سال 1957 ميلادي باعث تشديد فاصله طبقاتي در بين اقوام شد و اگرچه قدرت سياسي به مالايايي‌ها واگذار شد، اما اقتصاد همچنان در اختيار چيني‌تبارها باقي ماند. در ابتداي اين دوره اگرچه تضادهاي قومي آشكار به نظر مي‌رسيد، اما در حدي نبود كه به تنش‌هاي جدي اجتماعي منجر شود. تا اين كه در اواخر دهه 60 ميلادي، بيش‌تر مالايايي‌ها چنين تلقي كردند كه توزيع درآمد در كشور به نابرابري بيش‌تري گراييده است و ثروت‌هاي كشور، توسط چيني‌هاي مهاجر در حال غارت است و فرصت‌هاي كاري كه توسط برنامه‌هاي صنعتي پس از استقلال ايجاد شده، بيش‌تر به اشغال چيني‌ها درآمده است. اين مساله در سال 1969 ميلادي به يك شورش خونين منجر شد كه طبعاً آثار اقتصادي فراگيري به همراه داشت. در نتيجه اين حادثه و برآيند نيروهاي برشمرده داخلي و خارجي، در نهايت برنامه جديد اقتصادي در سال 1970 تدوين و منتشر شد. هدف اين برنامه دستيابي به وحدت ملي در سايه حذف فقر و تجديد ساختار در اجتماع بود.
نخستين برنامه پنج ساله مالزي 19711 تا 1975) با تاكيد بيش‌تر بر توسعه صادرات و با اميد دستيابي به رشد اقتصادي بالا و كاهش بيكاري و ارايه فرصت‌هاي بيش‌تر، به ويژه به افراد داخلي براي دسترسي به ثروت، تنظيم شده بود.
مرحله دوم: راهبرد صنعتي توسعه صادراتي
مرحله دوم رشد صنعتي در نيمه دوم دهه 70 ميلادي بر توسعه صادرات متمركز شد. زيرا چنين تصور مي‌شد كه صنعتي شدن از طريق صادرات، نيروي مجددي را براي رشد بخش توليد فراهم خواهد ساخت. در اين مرحله دو بخش اساسي يعني صنايع نساجي و صنايع الكترونيك براي تحقق هدف پيش گفته، مدنظر قرار گرفت. زيرا اين صنايع هم كاربر بودند و هم محصولات آن‌ها قابل صادرات بود. در راستاي سياست‌هاي توسعه صادرات، در دهه 70 ميلادي و براي دستيابي فوري به توان رقابت‌پذيري جهاني، در مالزي به طور مصنوعي، يك اقتصاد جزيره‌اي خلق شد كه از طريق ارايه تسهيلات در مناطق آزاد صادراتي، تشويق‌هاي خاصي به سرمايه‌گذاران ارايه مي‌شد و قانون تشويق سرمايه‌گذاري مصوب سال 1968 به نحوي طراحي شده بود كه موجب افزايش سرمايه‌گذاري خارجي در فعاليت‌هاي صادراتي شود. در همان حال كه تشويق‌هاي ارايه شده در مناطق آزاد، شامل; اعتبارات سرمايه‌گذاري، معافيت‌هاي مالياتي در صادرات، معافيت‌هاي تعرفهاي در واردات مواد خام و ساير تسهيلات زيرساختي به اين روند سرعت مي‌بخشيد، تشويق‌هاي ويژه‌اي نيز براي توسعه صنايع الكترونيك ارايه شد.
همچنين از آن‌جا كه نيروي كار ارزان در حفظ رقابت‌پذيري صنايع كاربر از اهميت برخوردار بود به شركت‌هاي فرامليتي نيز اجازه داده شد تا قواعد و مقرراتي را به صورت داخلي تنظيم كنند كه در واقع حقوق كار را محدود مي‌ساخت. به اين ترتيب، جهت تمامي تشويق‌ها به سمتي بود كه فقط سبب افزايش اشتغال، كارآيي و رقابت‌پذيري در فعاليت‌هاي صادراتي شود. در خلال اين دوره آثار راهبرد توسعه صادرات هم در تنوع و هم در حجم صادرات محصولات صنعتي و غلبه آن در كل ارزش افزوده صنعت به تدريج آشكار شد و سرانجام در بخش توليد، تغيير ساختار چشمگيري رخ داد. جدول دو تغيير در سهم ارزش افزوده بخش توليد مالزي از 1960 تا 1990 را نشان مي‌دهد. در دهه 60 ميلادي صنايع تبديلي غذايي، صنايع چوبي، صنايع شيميايي و صنايع فلزي مهم‌ترين نقش را در ارزش افزوده صنعت بر عهده داشتند. اما در دهه 1970 اهميت صنايع نساجي، الكترونيك و الكتريكي به طور فزاينده‌اي افزايش يافت، به طوري كه سهم ارزش افزوده صنايع الكتريكي و الكترونيك در كل توليد از پنج درصد در 1970 به 14 درصد در سال 1976 افزايش پيدا كرد و در سال 1981 به 17 درصد رسيد. سهم بخش نساجي نيز از دو درصد در سال 1970 به شش درصد در سال 1976 رسيد. سهم صادراتي كالاهاي ساخته شده نيز در اين دو بخش در طول اين دوران افزايش پيدا كرد. بايد توجه داشت در طول دهه 60 تا اوايل دهه 70 ميلادي، صادرات به دو دسته صنايع يعني صنايع متكي به منابع طبيعي مانند صنايع چوب و صنايع غذايي و صنايع غيرمتكي به منابع طبيعي مانند صنايع شيميايي، اختصاص پيدا كرده بود. به نحوي كه اين سه رشته فعاليت در مجموع حدود 79 درصد از كل صادرات را در سال 1963 به خود اختصاص داده بودند.
ليكن اين ساختار پس از اواسط دهه 70 ميلادي دچار تغيير اساسي شد و هنگامي كه استراتژي توسعه صادرات، به طور جدي توسط دولت به مورد اجرا گذاشته شد، صادرات سنتي به تدريج اهميت نسبي خود را در مقايسه با افزايش سريع در محصولات صنعتي نساجي و الكترونيك از دست داد. افزايش سريع در رشد توليدات صنايع الكتريكي و الكترونيك، سهم صادراتي اين صنعت را از 5/8 درصد در سال 1970 به_ 1/56 درصد در سال 1989 رساند و تا سال 1990 اين سهم به بيش از 60 درصد از كل صادرات صنعتي مالزي بالغ شد. دومين صنعت مهم يعني نساجي نيز سهم خود را به طور آرام از دهه 70 ميلادي و از مقدار 2/5 درصد به_8/12 درصد در سال 1980 رساند. اگرچه سهم آن به واسطه غلبه فزاينده صادرات صنايع الكتريكي در دهه 1980 رو به كاهش گذاشت. در اين ميان نقش مناطق آزاد صادراتي_ (EPZ=Export Processing Zone) در مالزي به صورت منحصر به فردي در مقايسه با ساير كشورهاي در حال توسعه از اهميت برخوردار است. استفاده از اين مناطق باعث شد تا صنايع ناكارآ و رقابت‌ناپذير به جا مانده از راهبرد جايگزيني واردات به رقبايي كارآ در بازارهاي صادراتي تبديل شوند، اما برخلاف سياست‌هاي اجرايي موفق در مناطق آزاد صادراتي، اعمال سياست‌هاي حمايتي كه به خاطر ناكارآيي و رقابت‌ناپذيري صنايع داخلي مورد سرزنش بود كماكان در مناطق داخلي كشور ادامه يافت و در طول اين دوران، يعني دومين برنامه توسعه مالزي 1971119755) حمايت‌هاي تعرفهاي براي فراهم كردن شرايط توسعه اعمال شد. اگرچه نگراني‌ها و دغدغه‌ها باعث شد تا حمايت‌ها به طور انتخابي‌تر و دقيق‌تري انجام پذيرد. به عنوان نمونه بر اساس ميزان كاربر بودن صنايع، مقدار استفاده از مواد خام داخلي، محل استقرار و ميزان مورد انتظار افزايش در كارآيي، شرايط اعمال حمايت تعرفهاي تعيين و مورد بازبيني قرار گرفت و چنين اعلام شد كه در ساير مواقع، سياست‌هاي تعرفهاي از سوي دولت مورد بازنگري و تجديدنظر قرار خواهد گرفت، اما با اين همه، اين مطالب روي كاغذ باقي ماند، زيرا در عمل هيچ چارچوب رسمي و اقتصادي وجود نداشت تا در ارزيابي اين زمينه‌ها به كار برده شود. در واقع نظام ارزيابي تعرفه به طور گسترده‌اي تحت تاثير قدرت و مهارت مذاكره‌اي گروه‌هاي داراي منافع خاص تجاري قرار گرفته بود و هيچ معيار خاصي براي قضاوت وجود نداشت تا مشخص شود كدام صنعت از حمايت منتفع مي‌شود و يا بايد منتفع بشود.
در همان حال هيچ‌گونه نظارتي نيز صورت نمي‌گرفت تا نشان دهد آيا براي مثال يك صنعت مورد حمايت، بر اساس ميزان كارآيي و رقابت‌پذيري به خوبي عمل كرده است يا خير. بنابراين در مجموع، ادامه راهبرد جايگزيني واردات در مناطق داخلي كشور سبب شد تا توليد، براي بازار اشباع شده داخلي، همچنان ادامه يابد و صادرات صنعتي نيز تنها از طريق مناطق آزاد صادراتي صورت پذيرد. از اين رو، به كارگيري سياست‌هاي توسعه صادرات فقط در محدوده مناطق آزاد صادراتي، به جدايي و تمايز بين فعاليت‌هاي صنعتي در كل اقتصاد ملي منجر شد. در اين ساختار دوگانه صنعتي هيچ ضمانت اجرايي وجود نداشت تا سبب شود صنايع حفاظت شده در داخل كشور به جاي توليد براي بازار داخلي به سوي صادرات تغيير جهت دهند و بنابراين يك تمايز آشكار بين تركيب صنايع در مناطق آزاد صادراتي و داخل كشور به وجود آمد. در پايان دهه 70 ميلادي دولت مالزي به درستي دريافت كه حتي در مناطق آزاد، تركيب صادرات صنعتي به طيف مشخصي از كالاها محدود شده و حداقل تنوع در توسعه صنعتي و در بخش توليد به دست آمده است. منابع طبيعي در توسعه بخش صنعت به طور كامل مورد بهره‌برداري قرار نگرفته بود و ارتباطات درون اقتصاد نيز در كم‌ترين حد خود باقي مانده بود. از سوي ديگر، صنايع صادراتي به كارگر ارزان داخلي وابسته شده بود و انتظار مي‌رفت كه با افزايش درآمد سرانه و جمعيت نسبتاً كم محلي، به تدريج مانع جدي در برابر گسترش بيش‌تر صادرات ظاهر شود. به عبارت دقيق‌تر با افزايش نرخ دستمزدها، امكان رقابت‌پذيري از دست برود. اين دغدغه، سرانجام در نتيجه‌ركود جهاني در آغاز دهه 1980 به واقعيت پيوست. بازارهاي اصلي به ويژه كشورهاي عضو سازمان توسعه و همكاري اقتصادي (OECD) به روي صادرت مالزي محدود و يا بسته شد (رشد كشورهاي عضو OECD به قيمت‌ثابت_3/2 درصد در سال 1981 و 8/0 درصد در سال 1982 و 3/1 درصد در 1983 بوده است) و كاهش تقاضاي جهاني اثر فوري خود را بر صادرات مالزي نشان داد. اين مسايل سبب شد تا بخش صنعت، بيش از پيش قدرت رقابت خود را از دست بدهد. اين در زماني بود كه واردات، بخصوص واردات كالاهاي سرمايه‌اي در حال رشد بود و بنابراين براي نخستين بار مشكل‌تراز پرداخت‌ها در مالزي به طور جدي رخ داد كه از دوران استقلال در سال 1957 به اين سو به ندرت به وقوع پيوسته بود.
منبع:سرمایه - 18/11/85
