Borna66
05-06-2009, 03:03 PM
چکيده: در ساليان اخير، حکمراني (حاکميت) تبديل به موضوعي داغ در مديريت بخش دولتي شده است و اين به‌واسط نقش مهمي است که حکمراني در تعيين سلامت اجتماع ايفا مي کند. بدين جهت است که دبير کل سابق سازمان ملل، کوفي عنان ابراز مي دارد: حکمراني خوب، احتمالا" مهمترين عامل در ريشه کن کردن فقر و عامل رشد و توسعه است. در اوايل دهه 1980، کمبود بودجه، انگيز? مهم انجام اصلاحات دولتي در بسياري از نقاط جهان بود، که اين کمبود بودجه ناشي از فشارهاي بين‌المللي، (مثل بانک جهاني) و يا ناشي از خود دولتهاي ملي بود. از آن زمان تاکنون، بسياري از دولتهاي ملي وضعيت بودجه‌اي مناسبتري پيدا کرده اند. هر چند که هنوز نياز است ارائ? خدمات بطور اقتصادي و کارآمد مديريت شود، با اينحال وجود انگيز? مالي براي انجام اصلاحات مديريتي، ضعيف‌تر شده است. در حال حاضر، چالشهاي ديگري بروز کرده و انگيزه‌اي براي انجام اصلاحات شده اند. يکي از اين چالشها، نحوه ايجاد و شکل دهي حکمراني خوب است .مقاله حاضر در پي شناسايي چارچوب و مفاهيم مرتبط با حکمراني است.
مقدمه
از زمان زايش و استقلال رشته مديريت دولتي از رشته هاي با پيشينه طولاني تري چون حقوق و علوم سياسي، نظريات مختلفي جهت نحوه اداره و مديريت بخش دولتي و فراهم آوردن رفاه بيشتر براي شهروندان از سوي انديشمندان ارائه شده است که در چارچوب پارادايم هاي زمان خود، به اظهار نظر و ارائه راه حل پرداخته اند. پارادايم عبارت است از " يک شيوه ديدن جهان" که ميان گروهي از انديشمندان که در يک جامعه علمي بسر مي برند، داراي زبان مفهومي يکساني بوده و نسبت به افراد بيرون از اين جامعه که داراي يک حالت سياسي دفاعي هستند، مشترک است.(وارث،1380). يکي از شناخته شده ترين اين پارادايم‌ها ، پارادايم " مديريت دولتي سنتي (PA)" يا همان Public Administration است که بوروکراسي وبر جزء لاينفک آن به‌شمار مي آيد. اين پارادايم يا جريان فکري تا اوايل دهه 1980 ، پارادايم مطرح در حوزه مديريت بخش دولتي بود. اما با ظاهر شدن ابعاد منفي و نقاط ضعف آن، در همين سالها در کشورهاي انگليس و آمريکا، پارادايم ديگري به‌نام مديريت دولتي نوين، تولد خود را اعلام داشت و "خصوصي سازي و پيمانکاري" را شعار اصلي خود قرار داد. اما وعده و عيدهاي اين جريان فکري نيز در بسياري از کشورها حتي در کشورهاي مبدع آن، سرابي بيش نبود و بزودي مشخص شدند اين پارادايم نيز قادر نيست خير ورفاه مناسب و عادلانه‌اي براي شهروندان فراهم سازد. پس بشر مجددا در جستجوي پارادايم هاي ديگري برآمد. ظهور " خدمات عمومي نوين " (New Public Services) و حکمراني خوب از جمله آنهاست. ( البته اگر بتوان با توجه به تعريف پارادايم، آنها را پارادايم ناميد). در ادامه، با توجه به کمتر شناخته بودن مديريت دولتي نوين، توضيح مختصري درباره آن ارائه مي شود و سپس به مبحث اصلي خود يعني حکمراني خوب باز خواهيم گشت.
واژ? مديريت دولتي نوين (NPM) اولين بار توسط لوئيس گان و کريستوفر هود در اواسط دهه 1980 مطرح شد. مديريت دولتي نوين در رکود اقتصادي زاده شد. از آن زمان تاکنون، نقش مديريت دولتي نوين در بخش دولتي تغييرات چشمگيري يافته است. رويکرد هاي ناپخته اتخاذ شده به سمت مديريت دولتي نوين در اواخر دهه 1980و دهه 1990، که بر خصوصي سازي، بازارهاي داخلي، مناقصه رقابتي، شاخصهاي عملکردي در سطح سازمان و تشويق عملکرد تأ کيد داشتند، خصوصا" در کشورهايي که اين رويکردها را خيلي مشتاقانه و مصرانه استفاده مي‌کردند- نظير انگلستان و نيوزلند - بزودي از جريان اصلي خود خارج شدند. با اينحال مديريت دولتي نوين ، موفقيتهاي چندي را در برخي کشورهاي انگلوساکسون بدست آورد. در حال حاضر در بخشهاي مختلف جهان اشکال مختلفي از مديريت عملکرد، اقتصادهاي ترکيبي و ساختارهاي غيرمتمرکز مديريتي ديده مي شود و سبب بهبود تشکيلات دولت و سيستم هاي ارائه خدمات دولتي در اين دسته از کشورها شده است. با اينحال در همان زمان، نگراني جديدي دربار? حکمراني در جهان غرب شکل گرفت. در بخش خصوصي، اين نگراني برخاسته از تاراج محيط، فساد، سوء استفاده از قدرت انحصاري و حقوق هاي بالاي پرداختي به مديران اجرايي و اعضاي هيئت مديره و در بخش دولتي، اين نگراني برخاسته از شناسايي و کشف فساد و فعاليتهاي غيراخلاقي بود. در واقع، دولتها به اين واقعيت تلخ آگاهي يافتند که آنها در معرض از دست دادن همان اندک مشروعيت باقي مانده خود هستند، زيرا شهروندان، بطور چشمگيري اعتماد خود را نسبت به دولت در مفهوم عام و مقامات دولتي در مفهوم خاص از دست داده بودند.
تعريف حکمراني
حکمراني را مي‌توان "نفوذ هدايت شده در فرايند هاي اجتماعي" تعريف کرد که مکانيسم هاي مختلفي در آن درگير هستند، برخي از اين مکانيسم ها بسيار پيچيده اند و فقط از بازيگران بخش دولتي سرچشمه نمي گيرند. پس جاي تعجب نيست که واژ? حکمراني تبديل به يک شعار در ساليان اخير شده و در محيط هاي مختلفي مورد استفاده قرار گرفته است.
ارائه تعريفي از حکمراني، چالشي، ظريف و پيچيده است. به‌نظر مي رسد اگر بخواهيم با مفهوم حکمراني بخوبي آشنا شويم بايد بفهميم که حکمراني، چيست. حکمراني مشابه دولت نيست. حکمراني موضوعي است دربار? نحو? تعامل دولتها و ساير سازمانهاي اجتماعي با يکديگر، نحو? ارتباط اينها با شهروندان و نحو? اتخاذ تصميمات در جهاني پيچيده. حکمراني فرايندي است که از آن طريق جوامع يا سازمانها تصميمات مهم خود را اتخاذ و مشخص مي کنند چه کساني در اين فرايند درگير شوند و چگونه وظيفه خود را به انجام برسانند. سيستم حکمراني، چارچوبي است که فرايند متکي بر آن است. بدين معني که مجموعه اي از توافقات، رويه ها، قرارداد ها و سياستها مشخص مي‌کنند که قدرت در دست چه کسي باشد، تصميمات چگونه اتخاذ کردند و وظايف چگونه انجام و ادا مي‌شود.
مفهوم حکمراني را مي توان در سطوح مختلفي چون سطح جهاني، ملي، سازماني و جوامع محلي مورد استفاده قرار داد. چهار بخش اصلي جامعه که مي توانند هر يک به نوبه خود در انجام امور انجام وظيفه کنند، عبارتند از: کسب و کار، مؤسسات جامعه مدني(شامل سازمانهاي داوطلب و بخش غير انتفاعي)، دولت و رسانه.
اين بخشها با يکديگر تداخل دارند. انداز? هر يک از اين بخشها ممکن است در کشورهاي مختلف، متفاوت باشد. مثلا" در کشوري ممکن است بخش نظامي و يا يک حزب سياسي، بخش اعظم فضا را اشغال کرده باشد. در اين شرايط نقش دولت کم رنگتر خواهد بود. در بسياري از کشورها، قدرت در سطح مرزهاي اين بخشها توزيع مي‌شود. در بعضي کشورها انداز? بخش خصوصي در حال گسترش بوده و برخي از وظايف دولت به کسب و کارهاي خصوصي سپرده شده است.
بسياري از صاحبنظران حکمراني معتقدند که اين واژه مرتبط با اتخاذ تصميماتي دربار? جهت و هدايت است. يکي از تعارف ارائه شده در خصوص حکمراني آنرا بدين صورت تعريف مي‌کند: حکمراني، هنر هدايت جوامع و سازمانهاست. اينکه واژ? هدايت کردن واژ? مناسبي هست يا نه، پاسخ مناسبي وجود ندارد. اما اين نکته مشخص است که حکمراني شامل تعاملات بين ساختارها، فرايند ها و سنتهايي مي شود که نحو? اعمال قدرت، نحو? اتخاذ تصميمات و نحو? اظهار نظر شهروندان و ساير ذي نفعان را مشخص مي کند. اساسا" حکمراني دربار? قدرت، روابط و پاسخگويي است؛ چه کسي صاحب نفوذ است، چه کسي تصميم مي گيرد و تصميم گيران چگونه پاسخگو باقي مي مانند.
لوئيس فرچه ديدگاهي دربار? حکمراني دولتي ارائه کرده و معتقد است که حکمراني فرايندي است که از آن طريق مؤسسات، کسب و کارها و گروههاي شهروندي، علائق خود را بيان مي‌کنند، درباره حقوق و تعهدات خود را اعمال نظر کرده و تفاوتهاي خود را تعديل مي کنند.
يکي ديگر از تعاريف حکمراني عبارت است از: وضع فرايند‌ها، ساختارها و مقررات رسمي و غيررسمي که به تعريف روشهايي مي پردازند که بدان وسيله افراد و سازمانها مي توانند بر تصميماتي که بر رفاه و کيفيت زندگي آنها تأ ثير مي گذارند، اعمال قدرت کنند.
همانگونه که از اين تعريف بر مي آيد، حکمراني خوب، به چيزي بيشتر از دولت خوب نيازمند است. ساير بازيگران نيز نظير کسب و کارها و رسانه، در بهبود و کيفيت زندگي و رفاه کلي گروههاي مختلف ذي نفعان تأثيرگذارند. در واقع، حکمراني بطور کلي شامل شش گروه از ذي نفعان مي‌شود که عبارتند از: شهروندان، سازمانهاي داوطلب، کسب وکار، رسانه، سطوح بالاتر دولت و پارلمان بعلاوه سطوح بين المللي و مقامات دولتي.
حکمراني متوجه نحو? اعمال قدرت بين بخشهاي مختلف جامعه با منافع مختلف است، به‌گونه اي که آزاديهاي مرسوم فراهم شود، تجارت رونق گيرد و فرهنگ و هنرهاي مختلف امکان رشد پيدا کنند. پس، حکمراني به خودي خود مهم است، زيرا شرايط لازم- براي انجام کارهايي که مردم ارزش فوق العاده اي براي آنها قائلند فراهم مي کند، نظير آزادي فردي (آزاديهاي اجتماعي، مذهبي، کسب و کارها، و...)، حکمراني قانون و... . در عين حال، حکمراني کور? راهي است براي نيل به پيامد ها و شرايط دلخواه. حکمراني خوب را مي‌توان به‌عنوان مدلي از حکمراني تعريف کرد که منجر به نتايج اقتصادي و اجتماعي دلخواه شهروندان مي شود. ساختارها و روابط نهادي، نه فقط در درون دولت، بلکه بين دولتها و ساير بخشهاي جامعه، مي توانند تأثيري تعيين کننده روي پيامدها و نتايج داشته باشند.
بعلاوه، هر چند که دولت، تأثير مهمي روي بسياري از مسائل مورد توجه جامعه دارد، با اينحال، دولت تنها يکي از عوامل تأ ثير گذار است.
دلايل توجه به حکمراني
دولتها در آغاز قرن 21، با چالشهاي جديدي مواجه شده اند. از جمله:
1) در عصر جهاني شدن، دولتها بايد واکنش فعالانه اي به فرصتهاي مثبت اقتصادي و واکنشهاي تدافعي نسبت به فشارهاي منفي اقتصادي از خود نشان دهند.
2) بروز تغييرات جمعيتي در اکثر کشورها، بر دولتها به‌عنوان کارفرما و فراهم کنند? خدمات تأ ثير گذاشته است. جمعيت اکثر کشورها، مسن‌تر شده است و اين جمعيت مسن، خواهان خدمات اجتماعي بيشتري است. همچنين، سازمانهاي دولتي بايد براي استخدام افراد ماهر و با انگيزه با سازمانهاي غير انتفاعي و کارفرمايان خصوصي رقابت کند. خصوصا" اينکه سطح دستمزد ها در بخش دولتي نسبت به بخش خصوصي پايين‌تر است. پس، سازمانهاي دولتي بايد مشوقهاي غير پولي ديگري براي استخدام و حفظ کارکنان با عملکرد بالا شناسايي کنند و اين چالشي بزرگ براي آنها خواهد بود.
3) بخش دولتي با انتظارات جديد شهروندان تحصيل کرده روبرو خواهد بود. بدين معني که شهروندان، انتظار دريافت خدمات با کيفيت بالاتري را خواهند داشت. بنابراين دولتها بايد قابليت هايي براي شهروندان و ذي نفعان فراهم آورند تا آنها بتوانند در موضوعات عمومي مشارکت فعالتري داشته باشند.
4) و نهايتا"، انتظارات پرسنل سازمانها تغيير کرده است و پاسخگويي به اين انتظارات، شرايط جديدي را مي طلبد.
پاسخگويي به اين چالشها نيازمند برخورداري از حکمراني صحيح در سطح کلان جامعه است.
تفاوت حاکميت دولت با حکمراني خوب
حکمراني واژه اي است که از اوايل ده? 1990 رايج شد و معمولا" مشابه با دولت و به جاي آن مورد استفاده قرار گرفته است. فرهنگ فشرده آکسفورد دولت را به‌عنوان مجموعه اي از نهاد هاي تشکيل شده از افراد که، يک اداره و يا وزارتخانه را هدايت و اداره مي کنند، تعريف مي‌کند. اين فرهنگ همچنين دولت را به‌عنوان عمل "روش حکومت کردن" تعريف مي کند. اين فرهنگ تعريف بسيار مشابهي براي حکمراني ارائه مي دهد که عبارت است از: "عمل، روش، حقيقت و يا وظيفه حکومت کردن، نفوذ و کنترل". همانگونه که مشاهده مي شود، اين دو واژه بسيار گمراه کننده و مبهم اند.
اما اين ابهام در کاربرد اين‌دو واژه، پيامد هاي نامناسبي را به‌همراه خواهد داشت. نتيجه آن خواهد بود که مسائل مربوط به خط مشي، بي چون و چرا تبديل به يک مسئله دولتي مي شود. پيامد منطقي اين موضوع، چنين خواهد بود که مسئوليت رسيدگي به اين مسئله ضرورتا" بر دوش دولت قرار مي‌گيرد و راههاي ديگر براي پرداختن به مسئله و يا بخشهاي ديگر جامعه که بايد در پرداختن به مسئله از خود ابتکاراتي بروز دهند، مد نظر قرار نخواهند گرفت پس، يکي دانستن دولت با حکمراني، روشهاي شناسايي مسئله را محدود خواهد کرد و باعث گمراه شدن فرد در شناسايي استراتژي هاي مختلفي مي شوند که براي برطرف کردن مشکل، در دسترس و مناسب خواهند بود. بطور خلاصه، وجود ابهام در واژه شناسي مرتبط با حکمراني مي تواند پيامد هاي اجرايي مهمي در پي داشته باشد. اين امر ممکن است بر تعريف مسئله و نحو? تجزيه و تحليل خط مشي رفع آن تأ ثير بگذارد.
زماني که دولت در نظرشهروندان به‌عنوان نهادي مستقل مطرح مي‌شود (به جاي اينکه يک فرايند باشد)، نياز به حکمراني به‌عنوان مفهومي جداي از دولت خود را آشکار مي نمايد. گفته مي شود که در آتن باستان که به‌عنوان مهد دموکراسي شناخته شده است، شهروندان در بازار شهر همديگر را ملاقات مي کردند تا به مسائل مورد توجه جامعه و نحو? رفع آن بپردازند. در چنين شرايطي، دولت فرايندي بود براي پرداختن به مسائل و رفع آن. با اينحال، امروزه دولت بندرت به‌عنوان يک فرايند تعريف مي شود، بلکه بعنوان يک نهاد و يا مجموعه اي از نهادها نگريسته مي‌شود و تنها يکي از چندين بازيگر اصلي در اجتماع است. زماني‌که دولت قادر به انجام کاري نباشد، ساير عاملان و بازيگران، ممکن است وارد عمل شوند و آن کار را انجام مي دهند. مثلا" شهروندان با يکديگر تصميم بگيرند تا شهر خود را تميز کنند.
مشارکتهايي که مردم از آن سود مي‌برند مي تواند شهروندان، مقامات دولتي و کسب و کارها را با يکديگر هماهنگ کند، تا به برخي مسائل عمومي بپردازند و آنها را بر طرف کنند. امروز، دولتها اشکال مختلف مشارکت را تجربه مي‌کنند که در آن، سياستمداران يا دولتمردان، با ساير بخشهاي جامعه، قدرت را به اشتراک مي گذارند. اين اشکال مختلف مشارکت به دلايل مختلف شکل مي گيرند. جامعه به اين نکته پي برده است که هر گروه، سهم و نقش خاصي در برطرف ساختن يک مسئله پيچيده دارد و يا اينکه، دولتها تمايل دارند به سرمايه کسب و کارها، دسترسي يابند. عموميت يافتن چنين روابطي، اين سوال را پيش آورده است که: چه کسي بايد در چه کاري مشارکت داده و درگير شود؟ به‌عنوان مثال: برخي اين سوال را مطرح مي کنند که دولت تا چه اندازه بايد با حوزه‌هاي مختلف در زمينه هايي که نفع عمومي مطرح است مثل آموزش و پرورش و يا بهداشت، مشارکت کند؟
پروفسور دونالد کتل در کتاب خود باعنوان تغيير حکمراني( Transformations of governance) مباحثي را در خصوص تمايز بين دولت و حکمراني ارائه مي دهد. دولت يک فراساختار نهادي (Institutional superstructure) است که جامعه براي تبديل سياستها به خط مشي ها و قانون مورد استفاده قرار مي دهد. حکمراني، پيامد (نتيجه) تعامل دولت، خدمات عمومي و شهروندان از طريق فرايند سياسي، توسعه خط مشي، طراحي برنامه و ارائه خدمت است.
دولتها، نهادهاي خاصي هستند که در حکمراني مشارکت دارند. دولتهايي که نماينده مردمند، در جستجوي حمايت شهروندان هستند. با اينحال، اين دولتها نيازمند مشارکت فعال کارکنان خود هستند. حکمراني، نتيجه سياستها، خط مشي ها و برنامه هاست.
در اصل، مفهوم حکمراني را مي توان براي اشکال مختلف اقدامات اشتراکي مورد استفاده قرار داد. حکمراني متوجه ابعاد استراتژيک تر هدايت است، يعني اتخاذ تصميمات کلان‌تر در خصوص نحوه هدايت و نقشها. به‌عبارت ديگر، حکمراني فقط متوجه اين سوال نيست که" به کجا برويم" بلکه در پي پاسخگويي به اين سوالات نيز هست: چه کسي بايد در تصميم گيري دخيل باشد؟ و با چه ظرفيتي؟ مفهوم حکمراني در چهارسطح زير مطرح است:
1) حکمراني در فضاي جهاني، که با مسائل فراتر از حوز? دولتهاي ملي سروکار دارد.
2) حکمراني در فضاي ملي، يعني درون يک کشور. اين سطح خود داراي سطوح زير است: سطح ملي، استاني، شهري و محلي.
3) حکمراني در فضاي سازمان يا حکمراني سازماني. اين سطح شامل فعاليتهاي مختلف سازمانها مي شود که معمولا" بايد در برابر هيأت مديره پاسخگو باشد. برخي از اين سازمانها خصوصي اند (نظير شرکتهاي تجاري خصوصي) و برخي ديگر دولتي نظير (بيمارستانها، مدرسه‌ها، شرکتهاي دولتي و...).
4) حکمراني در فضاي جوامع محلي، که اين سطح شامل فعاليتهايي در سطح محلي مي شود.
اصول پنج گانه حکمراني خوب
تعريف اصول حکمراني خوب، بسيار مشکل است. برنامه توسعه سازمان ملل متحد (1997, UNDP) مجموعه اي از اصول را تشريح کرده است که با کمي اختلاف، تقريبا" در سطح جهاني پذيرفته شده است. بايد توجه داشت که اين اصول غالبا" با يکديگر تداخل دارند و در بعضي مواقع، با يکديگر در تضاد هستند. بکارگيري اين اصول، بسيار مشکل بوده و کليه آنها متوجه نتايج حاصل از قدرت نيستند، بلکه به نحو? اعمال قدرت نيز توجه دارند.
در جدول (1)، اين اصول ارائه شده است.
ساختمان حکمراني بخش دولتي
سازمان مي تواند بر اساس مشاوره کارآمد با ذي نفعان دروني و بيروني، در اختيار داشتن اطلاعات مناسب و پشتيباني از تصميم، تشکيلاتي به‌وجود آورد که او را قادر به برنامه‌ريزي و ارائه ستاده ها و نتايج مورد نياز پاسخگويي دروني و بيروني سازد. با اينحال، اين عوامل، عواملي پويا هستند که مي توانند بسيار تحت تأثير ابعاد انساني، رفتار و ارزشها قرار گيرند.
اجرا، حفظ و تقويت اين عوامل، اين شانس را افزايش مي دهد که سازمان از اعتماد ذي نفعان، ارباب رجوع، پرسنل و مديريت خود برخوردار شده و مشخص شود که سازمان تصميماتي سالم، آگاهانه و مسئولانه اتخاذ مي کند که منجر به اقدامات مناسب و کارآمد مي شود. استفاده از تشکيلات عملياتي حکمراني بهتر، سازگاري و عملکرد سازمان را تضمين نمي‌کند، اما اين عاملي حياتي است که شانس و احتمال موفقيت در هر دو زمينه را افزايش مي دهد. بر عکس، به احتمال خيلي زياد، سازماني که توجه کمي به مسائل حکمراني مبذول مي دارد ، نهايتا" با شکستهايي جدي از لحاظ برآوردن حداقل الزامات قانوني و يا انتظارات عملکرد و يا هر دو مواجه خواهد شد. روابطي که بين عناصر مختلف حکمراني خوب برقرار مي شوند بسيار مهمند. رهبري، اصول اخلاقي و يک فرهنگ عملکردي، چارچوب را بعنوان يک کل، حمايت کرده و آنرا حفظ مي‌کند. بدون آنها، زير بنايي وجود نخواهد داشت که ساختمان بر آن اساس استوار شود.
- رابطه با ذي نفعان :
بسياري از سازمان هاي بخش دولتي، ذي نفعان مختلفي دارند که منافع آنها بسيار متنوع بوده و حتي گاهي با يکديگر در تضاد و تعارض است. پس، مديريت ذي نفعان يکي از ابعاد کليدي مديريت ريسک براي سازمانهاي دولتي است. معمولا" نمي توان از کليه تعارضات جلوگيري کرد. آن دسته از ذي نفعاني که بيشترين منافع را در اختيار سازمان قرار مي دهند، همان افرادي هستند که بيشترين نفع را از نتايج سازمان مي برند. همچنين، بايد درجه، ماهيت و گستردگي اين تعارضات بالقوه را مدنظر قرار داد، طرفين درگير را نسبت به اين تعارضات آگاه نمود و براي کاهش احتمال بروز اين تعارضات، قرار داد هايي بين طرفين وضع کرد.
- مديريت ريسک :
مديريت ريسک فرايند شناسايي، تجزيه و تحليل، نظارت و اعلام ريسک ها را برقرار مي‌کند. اين ريسک ها، ممکن است سازمان را از نيل به اهداف خود باز دارد و يا اينکه فرصت کسب منافع بيشتر را پيش روي سازمان قرار دهد. مديريت ريسک، کنترل و انعطاف پذيري سازماني را فراهم مي آورد. مديريت ريسک، غالبا" با نگاهي از بيرون، نقش سازمان را مورد بررسي قرار مي‌دهد و آنرا تقويت مي‌کند. از اين طريق، توجه به مشتريان و ارباب رجوع افزايش مي‌يابد و تأکيد بيشتري بر نتايج مبذول مي شود و بر اولويتهاي منافع و ارزيابي عملکرد بعنوان بخشي از تصميم گيري مديريت تمرکز مي شود.
براي اينکه فرايند مديريت ريسک کارآمد باشد بايد دقيق، ساختارمند و سيستماتيک باشد. مديريت ريسک کارآمد نيازمند سازماني است که از فرهنگ ارزيابي ريسک برخوردار باشد.
- پاسخگويي بيروني :
سازمانهاي موفق دولتي در امر پاسخگويي، معمولا" الزام به پاسخگويي را جزء اولين مراحل برنامه ريزي، توسع? خط مشي و تصميم گيري خود قرار مي دهند. امنيت بيروني عاملي اساسي براي سازمان است تا بتواند خود را بعنوان بخشي از دولت ابقا کند. نيل به پاسخگويي و سازگاري، يکي از معيار هاي موفقيت سازمانهاي دولتي است. مراجع متعددي در محيط بيرون سازمانهاي دولتي وجود دارند که اين سازمانها بايد نسبت به آنها پاسخگو باشند. يکي از مهمترين اين مراجع، مجلسها هستند.
- پاسخگويي دروني :
تشکيلات پاسخگويي دروني بايد ارتباط نزديکي با تشکيلات پاسخگويي بيروني داشته باشند. براي نيل به کارآمدي، تشکيلات دروني بايد بر اساس انتظارات و استاندارد هاي گسترده‌تر، بنا شوند. اولين وظيفه تشکيلات پاسخگويي دروني، تضمين وضوح نقشها و ارتباطات مربوط به تصميمات و اقدامات است. اينکه اين تشکيلات، دروني هستند، بدين معني نيست که آنها ضرورتا" بايد محرمانه باقي بمانند و براي افراد و سازمانهاي بيرون از سازمان ناشناخته باشند.
- برنامه ريزي و نظارت بر عملکرد :
حکمراني فقط درباره سازگاري و برآورده ساختن الزامات رسمي پاسخگويي نيست. حکمراني فراتر از اينهاست و بدنبال حصول اطمينان از اين نکته است که سازمان نهايت تلاش خود را بعمل آورده است. تا به خط مشي و اهداف عملياتي خود دست يابد.
اطلاعات و پشتيباني از تصميم :
در يک محيط عملياتي بسيار پيچيده و چند بُعدي، سازمانهاي دولتي بايد اطلاعات خود را به روشهايي پيشرفته تر مديريت کنند. اين شامل، حفظ مناسب اسناد، فايلها و ساير اسناد حاوي اطلاعات مختلف مي شود.
- بررسي و ارزيابي تشکيلات حکمراني :
بررسي و ارزيابي عملکرد سازمان و فعاليتهاي آن، بخشي مهم از وظايف هيئت مديره و کميته هاي مختلف سازمان است. در زمانهاي مختلف، اعضاي هيئت مديره و کميته هاي آنها بايد جهت ارزيابي تشکيلات کلان حکمراني و همچنين عملکرد و نقشهاي خود، سرمايه گذاري کنند. اين امر مي تواند به فرايند يادگيري کمک کند، منجر به بهبود شود و به سازمان امکان رويارويي موفقيت آميز با چالشهاي جديد را بدهد.
ارزيابي تشکيلات حکمراني مي تواند اشکال مختلفي به خود بگيرد. در انجام ارزيابي، بايد نکات زير را مدنظر قرار داد.
*زمان بندي: تشکيلات حکمراني بايد بطور مداوم و مشروح هر سال يا هر دو سال يکبار مورد بررسي قرار گيرند. همچنين، در هر زمان که عاملي مهم بروز کند که بر پاسخگويي سازمان يا تشکيلات مديريت تأثير مي‌گذارد بايد تشکيلات حکمراني مورد باز بيني قرار گيرند.
* بررسي بيروني در برابر بررسي دروني: انجام بررسي دروني که از آن طريق مدير ارشد سازمان ساختار هاي حکمراني سازمان و عملکرد خود را مورد باز بيني قرار مي دهد، کافي به‌نظر مي رسد. با اين حال، هر از چند گاهي بايد بررسيهاي بيروني نيز انجام گيرد. اين بررسي مي تواند اطلاعاتي را براي انجام سيرهاي مختلف در طول زمان فراهم سازد.
* قلمرو: بررسي حکمراني مي تواند گسترده باشد و تمام بخشهاي سازمان را در بر گيرد و يا اينکه محدود به سطح خاصي شود. با اين حال، در هر صورت بايد پيروي (نظير توجه به الزامات قانوني و استاندارد هاي عام ساختار) و مسائل عملکردي (نظير کيفيت تصميم گيري، برگزاري جلسات و اثر بخشي ابلاغ تصميمات) مد نظر قرار گيرد.
حرکت از مديريت نوين دولتي به سمت حکمراني
جدول (2)، مسائل مورد نظر حکمراني و مديريت دولتي نوين را نشان مي دهد. حهت نيل به حکمراني خوب بايد مسائل مورد نظر اين رويکرد رامورد توجه قرار داد. اين جدول در اين خصوص کمک شاياني مي کند.
نتيجه گيري
بسياري از صاحب نظران معتقدند که حکمراني، تجويزي نيست. با اين حال، برخي اشکال حکمراني، بدون شک بهتر از ساير اشکال است. در مورد عوامل و عناصر تشکيل دهند? حکمراني خوب، اختلاف نظر زيادي وجود ندارد.
با اين حال، استفاد? عملي از ويژگيهاي حکمراني خوب، اختلاف نظرهايي را به‌وجود مي آورد، زيرا اين ويژگيها با يکديگر در تعارض هستند و تأ کيد بيش از حد بر يک ويژگي، ممکن است منجر به بروز نتايج ناخواسته شود. مشارکت عمومي، اصلي جذاب است، اما افراط در آن منجر به خط مشي گذاري گروهي و اتخاذ تصميمات توسط افرادي مي شود که از دانش کمي برخوردار بوده و التزام به پاسخگويي ندارند. همچنين، وجود رسانه هاي مستقل و مهار نشده، ممکن است توجيه ناپذير جلوه کند. ميزان تأ کيد بر ابعاد مختلف حکمراني سالم در شرايط مختلف، متفاوت است، زيرا جوامع براي پيامد ها و نتايج مختلف ارزشهاي متفاوتي قائلند. بعنوان مثال: فرهنگهاي سود جوي غربي، براي کارآيي اهميت بيشتري قائلند. در مقابل، برخي فرهنگها براي حقوق افراد اهميت زيادي قائلند و برخي ديگر بر تعهدات گروهي تأ کيد مي ورزند. برخي جوامع، هدف اول خود را رشد اقتصادي مي دانند و برخي ديگر براي تنوع و غناي فرهنگي ارزش قائلند و... .
تعيين عوامل تشکيل دهند? "حکمراني خوب" منجر به بحث و مناقشه روي هنجارهاي فرهنگي و ارزشي و پيامد هاي اقتصادي و اجتماعي دلخواه مي شود. اين نيز خود منجر به بروز سوالاتي چون نقش دولت، نحو? ارتباط دولتها با شهروندان، روابط بين شاخه هاي قانون گذار، اجرايي و قضايي دولت و نقش بخشهاي مختلف مي شود.
يکي ديگر از سوالات مرتبط با مفهوم "حکمراني خوب" اين است که چه موقع رويکرد هاي مختلف نسبت به حکمراني با مراحل مختلف توسعه سازگاري و تناسب دارند. آنچه که تحت برخي از شرايط تاريخي دلخواه بنظر مي رسد، ممکن است تحت شرايطي ديگر، دلخواه نباشد. بعنوان مثال: بسياري از منتقدان، سنگاپور را بعنوان جامعه اي سرکوب گر و برخوردار از کنترل زياد دولتي، تصور مي کنند. با اين حال، توسعه اجتماعي و اقتصادي سنگاپور در30 سال گذشته موجب پيشي گرفتن اين کشور از بسياري از کشورهاي در حال توسعه ثروتمند شده است. نخست وزير اين کشور، بخش اعظم موفقيت اقتصادي و ثبات اجتماعي سنگاپور را به سياستهاي حکمراني نسبت مي دهد.
بحث دربار? حکمراني خوب، سوالاتي دربار? ابزارها و اهداف به‌وجود مي آورد. بعنوان مثال: آيا دموکراسي يک ابزار است يا يک هدف.
با اين حال، همه چيز نسبي نيست. برخي هنجارها و ارزشهاي جهاني وجود دارند که بين فرهنگهاي مختلف کاربرد دارند. مثلا سازمان ملل متحد سيستمي حاوي ويژگيهاي حکمراني خوب را منتشر کرده است که شامل بسياري از هنجارهاي مطرح شده نظير مشارکت، حکمراني قانون، شفافيت، پاسخگويي، کارآيي و اثربخشي است.
درک و شناخت عميق مفهوم حکمراني خوب، مي‌تواند معيارهاي ارزشمندي را فراهم کند که به دولتها و جوامع کمک کند تا درک بهتري از رابطه بين اشکال مختلف نهادي و راههاي فراهم آوردن سلامت اجتماعي- اقتصادي براي شهروندان به‌دست آورند. درک بهتر حکمراني خوب مي تواند يک نقشه راه يا مبنايي براي قضاوت در خصوص فرايندهاي آتي اصلاحات نهادي و تکامل در بخش دولتي فراهم کند. اين مي‌تواند جايگزيني مناسب براي کاهش انداز? مؤسسات عمومي باشد که در ساليان اخير، بعنوان "اصلاحات" از آن ياد شده است.
منابع:
1) وارث، سيد حامد، "نگرش فراپارادايمي به مديريت دولتي"، فصلنامه دانش مديريت، سال چهاردهم، شماره 55، 1380؛ دانشکده مديريت دانشگاه تهران.
2) Challenges of Good Governance
wb-cu.car.chula.ac.th/papers/corpgov/cg0772.htm
3) The Good Governance Standard for Public Services www.opm.co.uk/icgggps/download_upload/Standard.pdf (http://www.opm.co.uk/icgggps/download_upload/Standard.pdf)
4) Sustainability and good governance: Monitoring participation. www.clg.unts.edu.au/Research/WebsitePorterAdelaidePaper.PDF (http://www.clg.unts.edu.au/Research/WebsitePorterAdelaidePaper.PDF)
5) How Good Must Governance Be?
www.qog.pol.gmdu.se/conferences/november2005/papers/Goldsmith.pdf (http://www.qog.pol.gmdu.se/conferences/november2005/papers/Goldsmith.pdf)
مقدمه
از زمان زايش و استقلال رشته مديريت دولتي از رشته هاي با پيشينه طولاني تري چون حقوق و علوم سياسي، نظريات مختلفي جهت نحوه اداره و مديريت بخش دولتي و فراهم آوردن رفاه بيشتر براي شهروندان از سوي انديشمندان ارائه شده است که در چارچوب پارادايم هاي زمان خود، به اظهار نظر و ارائه راه حل پرداخته اند. پارادايم عبارت است از " يک شيوه ديدن جهان" که ميان گروهي از انديشمندان که در يک جامعه علمي بسر مي برند، داراي زبان مفهومي يکساني بوده و نسبت به افراد بيرون از اين جامعه که داراي يک حالت سياسي دفاعي هستند، مشترک است.(وارث،1380). يکي از شناخته شده ترين اين پارادايم‌ها ، پارادايم " مديريت دولتي سنتي (PA)" يا همان Public Administration است که بوروکراسي وبر جزء لاينفک آن به‌شمار مي آيد. اين پارادايم يا جريان فکري تا اوايل دهه 1980 ، پارادايم مطرح در حوزه مديريت بخش دولتي بود. اما با ظاهر شدن ابعاد منفي و نقاط ضعف آن، در همين سالها در کشورهاي انگليس و آمريکا، پارادايم ديگري به‌نام مديريت دولتي نوين، تولد خود را اعلام داشت و "خصوصي سازي و پيمانکاري" را شعار اصلي خود قرار داد. اما وعده و عيدهاي اين جريان فکري نيز در بسياري از کشورها حتي در کشورهاي مبدع آن، سرابي بيش نبود و بزودي مشخص شدند اين پارادايم نيز قادر نيست خير ورفاه مناسب و عادلانه‌اي براي شهروندان فراهم سازد. پس بشر مجددا در جستجوي پارادايم هاي ديگري برآمد. ظهور " خدمات عمومي نوين " (New Public Services) و حکمراني خوب از جمله آنهاست. ( البته اگر بتوان با توجه به تعريف پارادايم، آنها را پارادايم ناميد). در ادامه، با توجه به کمتر شناخته بودن مديريت دولتي نوين، توضيح مختصري درباره آن ارائه مي شود و سپس به مبحث اصلي خود يعني حکمراني خوب باز خواهيم گشت.
واژ? مديريت دولتي نوين (NPM) اولين بار توسط لوئيس گان و کريستوفر هود در اواسط دهه 1980 مطرح شد. مديريت دولتي نوين در رکود اقتصادي زاده شد. از آن زمان تاکنون، نقش مديريت دولتي نوين در بخش دولتي تغييرات چشمگيري يافته است. رويکرد هاي ناپخته اتخاذ شده به سمت مديريت دولتي نوين در اواخر دهه 1980و دهه 1990، که بر خصوصي سازي، بازارهاي داخلي، مناقصه رقابتي، شاخصهاي عملکردي در سطح سازمان و تشويق عملکرد تأ کيد داشتند، خصوصا" در کشورهايي که اين رويکردها را خيلي مشتاقانه و مصرانه استفاده مي‌کردند- نظير انگلستان و نيوزلند - بزودي از جريان اصلي خود خارج شدند. با اينحال مديريت دولتي نوين ، موفقيتهاي چندي را در برخي کشورهاي انگلوساکسون بدست آورد. در حال حاضر در بخشهاي مختلف جهان اشکال مختلفي از مديريت عملکرد، اقتصادهاي ترکيبي و ساختارهاي غيرمتمرکز مديريتي ديده مي شود و سبب بهبود تشکيلات دولت و سيستم هاي ارائه خدمات دولتي در اين دسته از کشورها شده است. با اينحال در همان زمان، نگراني جديدي دربار? حکمراني در جهان غرب شکل گرفت. در بخش خصوصي، اين نگراني برخاسته از تاراج محيط، فساد، سوء استفاده از قدرت انحصاري و حقوق هاي بالاي پرداختي به مديران اجرايي و اعضاي هيئت مديره و در بخش دولتي، اين نگراني برخاسته از شناسايي و کشف فساد و فعاليتهاي غيراخلاقي بود. در واقع، دولتها به اين واقعيت تلخ آگاهي يافتند که آنها در معرض از دست دادن همان اندک مشروعيت باقي مانده خود هستند، زيرا شهروندان، بطور چشمگيري اعتماد خود را نسبت به دولت در مفهوم عام و مقامات دولتي در مفهوم خاص از دست داده بودند.
تعريف حکمراني
حکمراني را مي‌توان "نفوذ هدايت شده در فرايند هاي اجتماعي" تعريف کرد که مکانيسم هاي مختلفي در آن درگير هستند، برخي از اين مکانيسم ها بسيار پيچيده اند و فقط از بازيگران بخش دولتي سرچشمه نمي گيرند. پس جاي تعجب نيست که واژ? حکمراني تبديل به يک شعار در ساليان اخير شده و در محيط هاي مختلفي مورد استفاده قرار گرفته است.
ارائه تعريفي از حکمراني، چالشي، ظريف و پيچيده است. به‌نظر مي رسد اگر بخواهيم با مفهوم حکمراني بخوبي آشنا شويم بايد بفهميم که حکمراني، چيست. حکمراني مشابه دولت نيست. حکمراني موضوعي است دربار? نحو? تعامل دولتها و ساير سازمانهاي اجتماعي با يکديگر، نحو? ارتباط اينها با شهروندان و نحو? اتخاذ تصميمات در جهاني پيچيده. حکمراني فرايندي است که از آن طريق جوامع يا سازمانها تصميمات مهم خود را اتخاذ و مشخص مي کنند چه کساني در اين فرايند درگير شوند و چگونه وظيفه خود را به انجام برسانند. سيستم حکمراني، چارچوبي است که فرايند متکي بر آن است. بدين معني که مجموعه اي از توافقات، رويه ها، قرارداد ها و سياستها مشخص مي‌کنند که قدرت در دست چه کسي باشد، تصميمات چگونه اتخاذ کردند و وظايف چگونه انجام و ادا مي‌شود.
مفهوم حکمراني را مي توان در سطوح مختلفي چون سطح جهاني، ملي، سازماني و جوامع محلي مورد استفاده قرار داد. چهار بخش اصلي جامعه که مي توانند هر يک به نوبه خود در انجام امور انجام وظيفه کنند، عبارتند از: کسب و کار، مؤسسات جامعه مدني(شامل سازمانهاي داوطلب و بخش غير انتفاعي)، دولت و رسانه.
اين بخشها با يکديگر تداخل دارند. انداز? هر يک از اين بخشها ممکن است در کشورهاي مختلف، متفاوت باشد. مثلا" در کشوري ممکن است بخش نظامي و يا يک حزب سياسي، بخش اعظم فضا را اشغال کرده باشد. در اين شرايط نقش دولت کم رنگتر خواهد بود. در بسياري از کشورها، قدرت در سطح مرزهاي اين بخشها توزيع مي‌شود. در بعضي کشورها انداز? بخش خصوصي در حال گسترش بوده و برخي از وظايف دولت به کسب و کارهاي خصوصي سپرده شده است.
بسياري از صاحبنظران حکمراني معتقدند که اين واژه مرتبط با اتخاذ تصميماتي دربار? جهت و هدايت است. يکي از تعارف ارائه شده در خصوص حکمراني آنرا بدين صورت تعريف مي‌کند: حکمراني، هنر هدايت جوامع و سازمانهاست. اينکه واژ? هدايت کردن واژ? مناسبي هست يا نه، پاسخ مناسبي وجود ندارد. اما اين نکته مشخص است که حکمراني شامل تعاملات بين ساختارها، فرايند ها و سنتهايي مي شود که نحو? اعمال قدرت، نحو? اتخاذ تصميمات و نحو? اظهار نظر شهروندان و ساير ذي نفعان را مشخص مي کند. اساسا" حکمراني دربار? قدرت، روابط و پاسخگويي است؛ چه کسي صاحب نفوذ است، چه کسي تصميم مي گيرد و تصميم گيران چگونه پاسخگو باقي مي مانند.
لوئيس فرچه ديدگاهي دربار? حکمراني دولتي ارائه کرده و معتقد است که حکمراني فرايندي است که از آن طريق مؤسسات، کسب و کارها و گروههاي شهروندي، علائق خود را بيان مي‌کنند، درباره حقوق و تعهدات خود را اعمال نظر کرده و تفاوتهاي خود را تعديل مي کنند.
يکي ديگر از تعاريف حکمراني عبارت است از: وضع فرايند‌ها، ساختارها و مقررات رسمي و غيررسمي که به تعريف روشهايي مي پردازند که بدان وسيله افراد و سازمانها مي توانند بر تصميماتي که بر رفاه و کيفيت زندگي آنها تأ ثير مي گذارند، اعمال قدرت کنند.
همانگونه که از اين تعريف بر مي آيد، حکمراني خوب، به چيزي بيشتر از دولت خوب نيازمند است. ساير بازيگران نيز نظير کسب و کارها و رسانه، در بهبود و کيفيت زندگي و رفاه کلي گروههاي مختلف ذي نفعان تأثيرگذارند. در واقع، حکمراني بطور کلي شامل شش گروه از ذي نفعان مي‌شود که عبارتند از: شهروندان، سازمانهاي داوطلب، کسب وکار، رسانه، سطوح بالاتر دولت و پارلمان بعلاوه سطوح بين المللي و مقامات دولتي.
حکمراني متوجه نحو? اعمال قدرت بين بخشهاي مختلف جامعه با منافع مختلف است، به‌گونه اي که آزاديهاي مرسوم فراهم شود، تجارت رونق گيرد و فرهنگ و هنرهاي مختلف امکان رشد پيدا کنند. پس، حکمراني به خودي خود مهم است، زيرا شرايط لازم- براي انجام کارهايي که مردم ارزش فوق العاده اي براي آنها قائلند فراهم مي کند، نظير آزادي فردي (آزاديهاي اجتماعي، مذهبي، کسب و کارها، و...)، حکمراني قانون و... . در عين حال، حکمراني کور? راهي است براي نيل به پيامد ها و شرايط دلخواه. حکمراني خوب را مي‌توان به‌عنوان مدلي از حکمراني تعريف کرد که منجر به نتايج اقتصادي و اجتماعي دلخواه شهروندان مي شود. ساختارها و روابط نهادي، نه فقط در درون دولت، بلکه بين دولتها و ساير بخشهاي جامعه، مي توانند تأثيري تعيين کننده روي پيامدها و نتايج داشته باشند.
بعلاوه، هر چند که دولت، تأثير مهمي روي بسياري از مسائل مورد توجه جامعه دارد، با اينحال، دولت تنها يکي از عوامل تأ ثير گذار است.
دلايل توجه به حکمراني
دولتها در آغاز قرن 21، با چالشهاي جديدي مواجه شده اند. از جمله:
1) در عصر جهاني شدن، دولتها بايد واکنش فعالانه اي به فرصتهاي مثبت اقتصادي و واکنشهاي تدافعي نسبت به فشارهاي منفي اقتصادي از خود نشان دهند.
2) بروز تغييرات جمعيتي در اکثر کشورها، بر دولتها به‌عنوان کارفرما و فراهم کنند? خدمات تأ ثير گذاشته است. جمعيت اکثر کشورها، مسن‌تر شده است و اين جمعيت مسن، خواهان خدمات اجتماعي بيشتري است. همچنين، سازمانهاي دولتي بايد براي استخدام افراد ماهر و با انگيزه با سازمانهاي غير انتفاعي و کارفرمايان خصوصي رقابت کند. خصوصا" اينکه سطح دستمزد ها در بخش دولتي نسبت به بخش خصوصي پايين‌تر است. پس، سازمانهاي دولتي بايد مشوقهاي غير پولي ديگري براي استخدام و حفظ کارکنان با عملکرد بالا شناسايي کنند و اين چالشي بزرگ براي آنها خواهد بود.
3) بخش دولتي با انتظارات جديد شهروندان تحصيل کرده روبرو خواهد بود. بدين معني که شهروندان، انتظار دريافت خدمات با کيفيت بالاتري را خواهند داشت. بنابراين دولتها بايد قابليت هايي براي شهروندان و ذي نفعان فراهم آورند تا آنها بتوانند در موضوعات عمومي مشارکت فعالتري داشته باشند.
4) و نهايتا"، انتظارات پرسنل سازمانها تغيير کرده است و پاسخگويي به اين انتظارات، شرايط جديدي را مي طلبد.
پاسخگويي به اين چالشها نيازمند برخورداري از حکمراني صحيح در سطح کلان جامعه است.
تفاوت حاکميت دولت با حکمراني خوب
حکمراني واژه اي است که از اوايل ده? 1990 رايج شد و معمولا" مشابه با دولت و به جاي آن مورد استفاده قرار گرفته است. فرهنگ فشرده آکسفورد دولت را به‌عنوان مجموعه اي از نهاد هاي تشکيل شده از افراد که، يک اداره و يا وزارتخانه را هدايت و اداره مي کنند، تعريف مي‌کند. اين فرهنگ همچنين دولت را به‌عنوان عمل "روش حکومت کردن" تعريف مي کند. اين فرهنگ تعريف بسيار مشابهي براي حکمراني ارائه مي دهد که عبارت است از: "عمل، روش، حقيقت و يا وظيفه حکومت کردن، نفوذ و کنترل". همانگونه که مشاهده مي شود، اين دو واژه بسيار گمراه کننده و مبهم اند.
اما اين ابهام در کاربرد اين‌دو واژه، پيامد هاي نامناسبي را به‌همراه خواهد داشت. نتيجه آن خواهد بود که مسائل مربوط به خط مشي، بي چون و چرا تبديل به يک مسئله دولتي مي شود. پيامد منطقي اين موضوع، چنين خواهد بود که مسئوليت رسيدگي به اين مسئله ضرورتا" بر دوش دولت قرار مي‌گيرد و راههاي ديگر براي پرداختن به مسئله و يا بخشهاي ديگر جامعه که بايد در پرداختن به مسئله از خود ابتکاراتي بروز دهند، مد نظر قرار نخواهند گرفت پس، يکي دانستن دولت با حکمراني، روشهاي شناسايي مسئله را محدود خواهد کرد و باعث گمراه شدن فرد در شناسايي استراتژي هاي مختلفي مي شوند که براي برطرف کردن مشکل، در دسترس و مناسب خواهند بود. بطور خلاصه، وجود ابهام در واژه شناسي مرتبط با حکمراني مي تواند پيامد هاي اجرايي مهمي در پي داشته باشد. اين امر ممکن است بر تعريف مسئله و نحو? تجزيه و تحليل خط مشي رفع آن تأ ثير بگذارد.
زماني که دولت در نظرشهروندان به‌عنوان نهادي مستقل مطرح مي‌شود (به جاي اينکه يک فرايند باشد)، نياز به حکمراني به‌عنوان مفهومي جداي از دولت خود را آشکار مي نمايد. گفته مي شود که در آتن باستان که به‌عنوان مهد دموکراسي شناخته شده است، شهروندان در بازار شهر همديگر را ملاقات مي کردند تا به مسائل مورد توجه جامعه و نحو? رفع آن بپردازند. در چنين شرايطي، دولت فرايندي بود براي پرداختن به مسائل و رفع آن. با اينحال، امروزه دولت بندرت به‌عنوان يک فرايند تعريف مي شود، بلکه بعنوان يک نهاد و يا مجموعه اي از نهادها نگريسته مي‌شود و تنها يکي از چندين بازيگر اصلي در اجتماع است. زماني‌که دولت قادر به انجام کاري نباشد، ساير عاملان و بازيگران، ممکن است وارد عمل شوند و آن کار را انجام مي دهند. مثلا" شهروندان با يکديگر تصميم بگيرند تا شهر خود را تميز کنند.
مشارکتهايي که مردم از آن سود مي‌برند مي تواند شهروندان، مقامات دولتي و کسب و کارها را با يکديگر هماهنگ کند، تا به برخي مسائل عمومي بپردازند و آنها را بر طرف کنند. امروز، دولتها اشکال مختلف مشارکت را تجربه مي‌کنند که در آن، سياستمداران يا دولتمردان، با ساير بخشهاي جامعه، قدرت را به اشتراک مي گذارند. اين اشکال مختلف مشارکت به دلايل مختلف شکل مي گيرند. جامعه به اين نکته پي برده است که هر گروه، سهم و نقش خاصي در برطرف ساختن يک مسئله پيچيده دارد و يا اينکه، دولتها تمايل دارند به سرمايه کسب و کارها، دسترسي يابند. عموميت يافتن چنين روابطي، اين سوال را پيش آورده است که: چه کسي بايد در چه کاري مشارکت داده و درگير شود؟ به‌عنوان مثال: برخي اين سوال را مطرح مي کنند که دولت تا چه اندازه بايد با حوزه‌هاي مختلف در زمينه هايي که نفع عمومي مطرح است مثل آموزش و پرورش و يا بهداشت، مشارکت کند؟
پروفسور دونالد کتل در کتاب خود باعنوان تغيير حکمراني( Transformations of governance) مباحثي را در خصوص تمايز بين دولت و حکمراني ارائه مي دهد. دولت يک فراساختار نهادي (Institutional superstructure) است که جامعه براي تبديل سياستها به خط مشي ها و قانون مورد استفاده قرار مي دهد. حکمراني، پيامد (نتيجه) تعامل دولت، خدمات عمومي و شهروندان از طريق فرايند سياسي، توسعه خط مشي، طراحي برنامه و ارائه خدمت است.
دولتها، نهادهاي خاصي هستند که در حکمراني مشارکت دارند. دولتهايي که نماينده مردمند، در جستجوي حمايت شهروندان هستند. با اينحال، اين دولتها نيازمند مشارکت فعال کارکنان خود هستند. حکمراني، نتيجه سياستها، خط مشي ها و برنامه هاست.
در اصل، مفهوم حکمراني را مي توان براي اشکال مختلف اقدامات اشتراکي مورد استفاده قرار داد. حکمراني متوجه ابعاد استراتژيک تر هدايت است، يعني اتخاذ تصميمات کلان‌تر در خصوص نحوه هدايت و نقشها. به‌عبارت ديگر، حکمراني فقط متوجه اين سوال نيست که" به کجا برويم" بلکه در پي پاسخگويي به اين سوالات نيز هست: چه کسي بايد در تصميم گيري دخيل باشد؟ و با چه ظرفيتي؟ مفهوم حکمراني در چهارسطح زير مطرح است:
1) حکمراني در فضاي جهاني، که با مسائل فراتر از حوز? دولتهاي ملي سروکار دارد.
2) حکمراني در فضاي ملي، يعني درون يک کشور. اين سطح خود داراي سطوح زير است: سطح ملي، استاني، شهري و محلي.
3) حکمراني در فضاي سازمان يا حکمراني سازماني. اين سطح شامل فعاليتهاي مختلف سازمانها مي شود که معمولا" بايد در برابر هيأت مديره پاسخگو باشد. برخي از اين سازمانها خصوصي اند (نظير شرکتهاي تجاري خصوصي) و برخي ديگر دولتي نظير (بيمارستانها، مدرسه‌ها، شرکتهاي دولتي و...).
4) حکمراني در فضاي جوامع محلي، که اين سطح شامل فعاليتهايي در سطح محلي مي شود.
اصول پنج گانه حکمراني خوب
تعريف اصول حکمراني خوب، بسيار مشکل است. برنامه توسعه سازمان ملل متحد (1997, UNDP) مجموعه اي از اصول را تشريح کرده است که با کمي اختلاف، تقريبا" در سطح جهاني پذيرفته شده است. بايد توجه داشت که اين اصول غالبا" با يکديگر تداخل دارند و در بعضي مواقع، با يکديگر در تضاد هستند. بکارگيري اين اصول، بسيار مشکل بوده و کليه آنها متوجه نتايج حاصل از قدرت نيستند، بلکه به نحو? اعمال قدرت نيز توجه دارند.
در جدول (1)، اين اصول ارائه شده است.
ساختمان حکمراني بخش دولتي
سازمان مي تواند بر اساس مشاوره کارآمد با ذي نفعان دروني و بيروني، در اختيار داشتن اطلاعات مناسب و پشتيباني از تصميم، تشکيلاتي به‌وجود آورد که او را قادر به برنامه‌ريزي و ارائه ستاده ها و نتايج مورد نياز پاسخگويي دروني و بيروني سازد. با اينحال، اين عوامل، عواملي پويا هستند که مي توانند بسيار تحت تأثير ابعاد انساني، رفتار و ارزشها قرار گيرند.
اجرا، حفظ و تقويت اين عوامل، اين شانس را افزايش مي دهد که سازمان از اعتماد ذي نفعان، ارباب رجوع، پرسنل و مديريت خود برخوردار شده و مشخص شود که سازمان تصميماتي سالم، آگاهانه و مسئولانه اتخاذ مي کند که منجر به اقدامات مناسب و کارآمد مي شود. استفاده از تشکيلات عملياتي حکمراني بهتر، سازگاري و عملکرد سازمان را تضمين نمي‌کند، اما اين عاملي حياتي است که شانس و احتمال موفقيت در هر دو زمينه را افزايش مي دهد. بر عکس، به احتمال خيلي زياد، سازماني که توجه کمي به مسائل حکمراني مبذول مي دارد ، نهايتا" با شکستهايي جدي از لحاظ برآوردن حداقل الزامات قانوني و يا انتظارات عملکرد و يا هر دو مواجه خواهد شد. روابطي که بين عناصر مختلف حکمراني خوب برقرار مي شوند بسيار مهمند. رهبري، اصول اخلاقي و يک فرهنگ عملکردي، چارچوب را بعنوان يک کل، حمايت کرده و آنرا حفظ مي‌کند. بدون آنها، زير بنايي وجود نخواهد داشت که ساختمان بر آن اساس استوار شود.
- رابطه با ذي نفعان :
بسياري از سازمان هاي بخش دولتي، ذي نفعان مختلفي دارند که منافع آنها بسيار متنوع بوده و حتي گاهي با يکديگر در تضاد و تعارض است. پس، مديريت ذي نفعان يکي از ابعاد کليدي مديريت ريسک براي سازمانهاي دولتي است. معمولا" نمي توان از کليه تعارضات جلوگيري کرد. آن دسته از ذي نفعاني که بيشترين منافع را در اختيار سازمان قرار مي دهند، همان افرادي هستند که بيشترين نفع را از نتايج سازمان مي برند. همچنين، بايد درجه، ماهيت و گستردگي اين تعارضات بالقوه را مدنظر قرار داد، طرفين درگير را نسبت به اين تعارضات آگاه نمود و براي کاهش احتمال بروز اين تعارضات، قرار داد هايي بين طرفين وضع کرد.
- مديريت ريسک :
مديريت ريسک فرايند شناسايي، تجزيه و تحليل، نظارت و اعلام ريسک ها را برقرار مي‌کند. اين ريسک ها، ممکن است سازمان را از نيل به اهداف خود باز دارد و يا اينکه فرصت کسب منافع بيشتر را پيش روي سازمان قرار دهد. مديريت ريسک، کنترل و انعطاف پذيري سازماني را فراهم مي آورد. مديريت ريسک، غالبا" با نگاهي از بيرون، نقش سازمان را مورد بررسي قرار مي‌دهد و آنرا تقويت مي‌کند. از اين طريق، توجه به مشتريان و ارباب رجوع افزايش مي‌يابد و تأکيد بيشتري بر نتايج مبذول مي شود و بر اولويتهاي منافع و ارزيابي عملکرد بعنوان بخشي از تصميم گيري مديريت تمرکز مي شود.
براي اينکه فرايند مديريت ريسک کارآمد باشد بايد دقيق، ساختارمند و سيستماتيک باشد. مديريت ريسک کارآمد نيازمند سازماني است که از فرهنگ ارزيابي ريسک برخوردار باشد.
- پاسخگويي بيروني :
سازمانهاي موفق دولتي در امر پاسخگويي، معمولا" الزام به پاسخگويي را جزء اولين مراحل برنامه ريزي، توسع? خط مشي و تصميم گيري خود قرار مي دهند. امنيت بيروني عاملي اساسي براي سازمان است تا بتواند خود را بعنوان بخشي از دولت ابقا کند. نيل به پاسخگويي و سازگاري، يکي از معيار هاي موفقيت سازمانهاي دولتي است. مراجع متعددي در محيط بيرون سازمانهاي دولتي وجود دارند که اين سازمانها بايد نسبت به آنها پاسخگو باشند. يکي از مهمترين اين مراجع، مجلسها هستند.
- پاسخگويي دروني :
تشکيلات پاسخگويي دروني بايد ارتباط نزديکي با تشکيلات پاسخگويي بيروني داشته باشند. براي نيل به کارآمدي، تشکيلات دروني بايد بر اساس انتظارات و استاندارد هاي گسترده‌تر، بنا شوند. اولين وظيفه تشکيلات پاسخگويي دروني، تضمين وضوح نقشها و ارتباطات مربوط به تصميمات و اقدامات است. اينکه اين تشکيلات، دروني هستند، بدين معني نيست که آنها ضرورتا" بايد محرمانه باقي بمانند و براي افراد و سازمانهاي بيرون از سازمان ناشناخته باشند.
- برنامه ريزي و نظارت بر عملکرد :
حکمراني فقط درباره سازگاري و برآورده ساختن الزامات رسمي پاسخگويي نيست. حکمراني فراتر از اينهاست و بدنبال حصول اطمينان از اين نکته است که سازمان نهايت تلاش خود را بعمل آورده است. تا به خط مشي و اهداف عملياتي خود دست يابد.
اطلاعات و پشتيباني از تصميم :
در يک محيط عملياتي بسيار پيچيده و چند بُعدي، سازمانهاي دولتي بايد اطلاعات خود را به روشهايي پيشرفته تر مديريت کنند. اين شامل، حفظ مناسب اسناد، فايلها و ساير اسناد حاوي اطلاعات مختلف مي شود.
- بررسي و ارزيابي تشکيلات حکمراني :
بررسي و ارزيابي عملکرد سازمان و فعاليتهاي آن، بخشي مهم از وظايف هيئت مديره و کميته هاي مختلف سازمان است. در زمانهاي مختلف، اعضاي هيئت مديره و کميته هاي آنها بايد جهت ارزيابي تشکيلات کلان حکمراني و همچنين عملکرد و نقشهاي خود، سرمايه گذاري کنند. اين امر مي تواند به فرايند يادگيري کمک کند، منجر به بهبود شود و به سازمان امکان رويارويي موفقيت آميز با چالشهاي جديد را بدهد.
ارزيابي تشکيلات حکمراني مي تواند اشکال مختلفي به خود بگيرد. در انجام ارزيابي، بايد نکات زير را مدنظر قرار داد.
*زمان بندي: تشکيلات حکمراني بايد بطور مداوم و مشروح هر سال يا هر دو سال يکبار مورد بررسي قرار گيرند. همچنين، در هر زمان که عاملي مهم بروز کند که بر پاسخگويي سازمان يا تشکيلات مديريت تأثير مي‌گذارد بايد تشکيلات حکمراني مورد باز بيني قرار گيرند.
* بررسي بيروني در برابر بررسي دروني: انجام بررسي دروني که از آن طريق مدير ارشد سازمان ساختار هاي حکمراني سازمان و عملکرد خود را مورد باز بيني قرار مي دهد، کافي به‌نظر مي رسد. با اين حال، هر از چند گاهي بايد بررسيهاي بيروني نيز انجام گيرد. اين بررسي مي تواند اطلاعاتي را براي انجام سيرهاي مختلف در طول زمان فراهم سازد.
* قلمرو: بررسي حکمراني مي تواند گسترده باشد و تمام بخشهاي سازمان را در بر گيرد و يا اينکه محدود به سطح خاصي شود. با اين حال، در هر صورت بايد پيروي (نظير توجه به الزامات قانوني و استاندارد هاي عام ساختار) و مسائل عملکردي (نظير کيفيت تصميم گيري، برگزاري جلسات و اثر بخشي ابلاغ تصميمات) مد نظر قرار گيرد.
حرکت از مديريت نوين دولتي به سمت حکمراني
جدول (2)، مسائل مورد نظر حکمراني و مديريت دولتي نوين را نشان مي دهد. حهت نيل به حکمراني خوب بايد مسائل مورد نظر اين رويکرد رامورد توجه قرار داد. اين جدول در اين خصوص کمک شاياني مي کند.
نتيجه گيري
بسياري از صاحب نظران معتقدند که حکمراني، تجويزي نيست. با اين حال، برخي اشکال حکمراني، بدون شک بهتر از ساير اشکال است. در مورد عوامل و عناصر تشکيل دهند? حکمراني خوب، اختلاف نظر زيادي وجود ندارد.
با اين حال، استفاد? عملي از ويژگيهاي حکمراني خوب، اختلاف نظرهايي را به‌وجود مي آورد، زيرا اين ويژگيها با يکديگر در تعارض هستند و تأ کيد بيش از حد بر يک ويژگي، ممکن است منجر به بروز نتايج ناخواسته شود. مشارکت عمومي، اصلي جذاب است، اما افراط در آن منجر به خط مشي گذاري گروهي و اتخاذ تصميمات توسط افرادي مي شود که از دانش کمي برخوردار بوده و التزام به پاسخگويي ندارند. همچنين، وجود رسانه هاي مستقل و مهار نشده، ممکن است توجيه ناپذير جلوه کند. ميزان تأ کيد بر ابعاد مختلف حکمراني سالم در شرايط مختلف، متفاوت است، زيرا جوامع براي پيامد ها و نتايج مختلف ارزشهاي متفاوتي قائلند. بعنوان مثال: فرهنگهاي سود جوي غربي، براي کارآيي اهميت بيشتري قائلند. در مقابل، برخي فرهنگها براي حقوق افراد اهميت زيادي قائلند و برخي ديگر بر تعهدات گروهي تأ کيد مي ورزند. برخي جوامع، هدف اول خود را رشد اقتصادي مي دانند و برخي ديگر براي تنوع و غناي فرهنگي ارزش قائلند و... .
تعيين عوامل تشکيل دهند? "حکمراني خوب" منجر به بحث و مناقشه روي هنجارهاي فرهنگي و ارزشي و پيامد هاي اقتصادي و اجتماعي دلخواه مي شود. اين نيز خود منجر به بروز سوالاتي چون نقش دولت، نحو? ارتباط دولتها با شهروندان، روابط بين شاخه هاي قانون گذار، اجرايي و قضايي دولت و نقش بخشهاي مختلف مي شود.
يکي ديگر از سوالات مرتبط با مفهوم "حکمراني خوب" اين است که چه موقع رويکرد هاي مختلف نسبت به حکمراني با مراحل مختلف توسعه سازگاري و تناسب دارند. آنچه که تحت برخي از شرايط تاريخي دلخواه بنظر مي رسد، ممکن است تحت شرايطي ديگر، دلخواه نباشد. بعنوان مثال: بسياري از منتقدان، سنگاپور را بعنوان جامعه اي سرکوب گر و برخوردار از کنترل زياد دولتي، تصور مي کنند. با اين حال، توسعه اجتماعي و اقتصادي سنگاپور در30 سال گذشته موجب پيشي گرفتن اين کشور از بسياري از کشورهاي در حال توسعه ثروتمند شده است. نخست وزير اين کشور، بخش اعظم موفقيت اقتصادي و ثبات اجتماعي سنگاپور را به سياستهاي حکمراني نسبت مي دهد.
بحث دربار? حکمراني خوب، سوالاتي دربار? ابزارها و اهداف به‌وجود مي آورد. بعنوان مثال: آيا دموکراسي يک ابزار است يا يک هدف.
با اين حال، همه چيز نسبي نيست. برخي هنجارها و ارزشهاي جهاني وجود دارند که بين فرهنگهاي مختلف کاربرد دارند. مثلا سازمان ملل متحد سيستمي حاوي ويژگيهاي حکمراني خوب را منتشر کرده است که شامل بسياري از هنجارهاي مطرح شده نظير مشارکت، حکمراني قانون، شفافيت، پاسخگويي، کارآيي و اثربخشي است.
درک و شناخت عميق مفهوم حکمراني خوب، مي‌تواند معيارهاي ارزشمندي را فراهم کند که به دولتها و جوامع کمک کند تا درک بهتري از رابطه بين اشکال مختلف نهادي و راههاي فراهم آوردن سلامت اجتماعي- اقتصادي براي شهروندان به‌دست آورند. درک بهتر حکمراني خوب مي تواند يک نقشه راه يا مبنايي براي قضاوت در خصوص فرايندهاي آتي اصلاحات نهادي و تکامل در بخش دولتي فراهم کند. اين مي‌تواند جايگزيني مناسب براي کاهش انداز? مؤسسات عمومي باشد که در ساليان اخير، بعنوان "اصلاحات" از آن ياد شده است.
منابع:
1) وارث، سيد حامد، "نگرش فراپارادايمي به مديريت دولتي"، فصلنامه دانش مديريت، سال چهاردهم، شماره 55، 1380؛ دانشکده مديريت دانشگاه تهران.
2) Challenges of Good Governance
wb-cu.car.chula.ac.th/papers/corpgov/cg0772.htm
3) The Good Governance Standard for Public Services www.opm.co.uk/icgggps/download_upload/Standard.pdf (http://www.opm.co.uk/icgggps/download_upload/Standard.pdf)
4) Sustainability and good governance: Monitoring participation. www.clg.unts.edu.au/Research/WebsitePorterAdelaidePaper.PDF (http://www.clg.unts.edu.au/Research/WebsitePorterAdelaidePaper.PDF)
5) How Good Must Governance Be?
www.qog.pol.gmdu.se/conferences/november2005/papers/Goldsmith.pdf (http://www.qog.pol.gmdu.se/conferences/november2005/papers/Goldsmith.pdf)