tania
02-14-2011, 10:55 PM
بند اول نظارت بر قوانين و مقررات
243.وظيفه اصلي شوراي نگهبان پاسداري از احکام اسلام و قانون اساسي از طريق نظارت بر قوانين و مقررات مي باشد.قانون اساسي دامنه ضرورت تطبيق قوانين ومقررات کشور با شرع و قانون اساسي را به ترتيب ذيل مشخص نموده است:
1 اصل چهارم قانون اساسي مقرر مي دارد: «کليه قوانين و مقررات مدني، جزائي،مالي،اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد.اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاکم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است» .
اصل مذکور قاعده آمره اي است که اجراي آن مي تواند گامي اساسي در تحقق وفعليت يافتن حاکميت اسلام از طريق حکومت جمهوري اسلامي به شمار آيد.تأکيد قانون اساسي بر اساس قرار دادن موازين اسلامي در مورد «کليه قوانين و مقررات...» وحاکم بودن آن «بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر»خود مؤيد اين مطلب به نظر مي رسد.در اين خصوص، قانون اساسي فقهاي شوراي نگهبان را مرجع تميز و تشخيص مطابقت قوانين و مقررات با موازين اسلامي دانسته است، بدون آنکه آئين تشخيص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد.
2 به موجب اصل هفتاد و يکم: «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع کند» .به ترتيبي که ملاحظه مي شود، بر عکس حاکميت موازين اسلام بر اطلاق و عموم قوانين، حاکميت قانون اساسي فقط ناظر بر مصوبات مجلس شوراي اسلامي است. بنابراين، قوانين و مقررات گذشته، تا زماني که مورد اصلاح و تجديد نظر قرار نگرفته باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسي به نظر برسند) معتبر خواهند بود.
با توجه به ضرورت هاي فوق، موارد و مراتب و چگونگي نظارت شوراي نگهبان برقوانين و مقررات از نظر شرع و قانون اساسي به ترتيب ذيل قابل بررسي است:
اول نظارت شرعي بر اصول قانون اساسي
244.اصول قانون اساسي توسط «قوه مؤسس قانونگذار» (مجلس بررسي نهايي قانون اساسي و آراء عمومي) به تصويب رسيده است.در اين خصوص، هيچيک از اصول بر ديگري مزيت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاري اقتضا نمي کند که در يک قانون واحد(با اصول همسطح و همزمان) اصلي را فداي اصلي ديگري بنماييم.با وجود اين، برخي از علماء حقوق، علاوه بر طبقه بندي سنتي قواعد حقوقي (قانون اساسي، قوانين عادي، مقررات دولتي و..). گاهي اوقات نسبت به قواعد حقوقي واحد قائل به دسته بندي وقبول سلسله مراتب هستند.مثلا در قانون اساسي پاره اي از اصول فرا دستوري (1) رامي پذيرند که احکام آن بر ساير اصول قانون اساسي برتري دارد.اعلاميه هاي حقوقي وحقوق فطري از آن جمله اند. (2) قانونگذار اساسي ما نيز، با مبنا قرار دادن حاکميت اسلام، چنين طبقه بندي را در اصل چهارم قانون اساسي تأسيس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق کليه قوانين و مقررات با موازين اسلام، مقرر مي دارد: «اين اصل براطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي...حاکم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است» .
البته، طبقه بندي مذکور، به معناي بطلان اصول متعارض به نظر نمي رسد، بلکه همه اصول پا بر جا مي ماند، اما به هنگام تطبيق مصوبات مجلس با موازين اسلام و قانون اساسي، اگر مصوبه مورد نظر، پس از تشخيص اکثريت اعضاي شوراي نگهبان، دراجراي قانون اساسي و با قانون اساسي منطبق بود، ولي با تشخيص اکثريت فقهاي اين شورا، خلاف موازين شرعي به نظر رسيد، اين مصوبه قابل اجراء نمي باشد و براي تجديد نظر به مجلس برگردانيده مي شود.نمونه بارز آن، موضوع «دولتي کردن بازرگاني خارجي» مصوب 21/2/1361 مجلس شوراي اسلامي مي باشد که در اجراي اصل چهل و چهارم قانون اساسي (که بازرگاني خارجي را جزء بخش دولتي مقرر داشته است) به تصويب رسيد.شوراي نگهبان، پس از بررسي، اين لايحه را از لحاظ قانون
اساسي مورد تأييد قرار داد، اما از لحاظ موازين شرعي انحصار دولتي نسبت به صادرات و واردات مورد تأييد اين شورا قرار نگرفت (3).
دوم نظارت شرعي و قانوني بر مصوبات مجلس
.245 «مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمي کشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد.تشخيص اين امر...بر عهده شوراي نگهبان است» (اصل هفتاد و دوم) .
در اجراي اين منظور، اصل نود و چهارم مقرر مي دارد:
«کليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاد شود.شوراي نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق برموازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس بازگرداند.در غير اين صورت مصوبه قابل اجرا است» .
علاوه بر آن، به موجب اصل هشتاد و پنجم:
«در موارد ضروري (مجلس) مي تواند اختيار تصويب برخي از قوانين را با رعايت اصل هفتاد و دوم به کميسيون هاي داخلي خود تفويض کند...همچنين مجلس...مي تواند تصويب دائمي اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به کميسيونهاي ذيربط واگذار کند...» .
به بررسي موضوع مي پردازيم:
الف ضرورت ارسال کليه مصوبات به شوراي نگهبان
246.مجلس شوراي اسلامي در مقام قانونگذاري و نظارت، و در موارد گوناگون، اصالتا و يا از طريق کميسيون هاي داخلي خود اقدام به تصويب مي نمايد.اين مصوبات، پس ازطي مراحل قانوني، لازم الاجرا مي گردد و در مجموعه قوانين قرار مي گيرد.بدين خاطر، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسي، ارسال تمامي مصوبات اعم از قوانين (عام، خاص، تفويضي، تفسيري و بودجه) و يا مصوبات ناشي از نظارت استصوابي مجلس برقوه مجريه (نظير عهدنامه ها و موافقت نامه هاي بين المللي) به شوراي نگهبان الزامي است.البته، بايد توجه داشت که مجلس، در ايفاي همه وظايف خود (قانونگذاري ونظارت) در اتخاذ تصميم از طريق رأي اکثريت اقدام به «تصويب» مي نمايد.اگر آنگونه که قانون اساسي مقرر مي دارد: «مجلس شوراي اسلامي بدون وجود شوراي نگهبان اعتبار قانوني ندارد» (4) به قضيه توجه کنيم، ظاهرا همه مصوبات مجلس بايد براي بررسي به شوراي نگهبان فرستاده شود.در اين مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور مي کند:
1 با توجه به ظاهر برخي اصول (5) به ويژه اصل چهارم، که اشاره صريح به اصطلاح«قوانين و مقررات» و لزوم تطبيق آن با موازين اسلامي دارد، اين ضرورت فقط شامل مصوبات مربوط به قوانين مي شود و ربطي به ساير موارد ندارد.
2 به تصريح اصل نود و يکم، منظور اصلي قانونگذار اساسي از تشکيل شوراي نگهبان «پاسداري از احکام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با آنها» است.از اين عبارت جز تصريح به مطلق «مصوبات» قرينه ديگري مشاهده نمي شود.فرض ضرورت تطبيق مصوباتي که پس از طي مراحل، به صورت قانون در مي آيند، ضرورت تطبيق ساير اعمال مجلس را با قانون اساسي و شرع نفي نمي کند.زيرا، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسي و موازين شرعي در کليه امور باشد، نمي توان تخلف از آنها را ناديده گرفت.فلذا، نظارت ضرورت پيدا مي کند.
با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسي که بارها اصطلاح «تقنين» را به کاربرده اند (6) و همچنين اصل 143 پيش نويس قانون اساسي، که تصريحا اشاره به «قوانين عادي» نموده است (7) نظر دوم (حق نظارت شورا بر عموم مصوبات) قابل دفاع به نظرنمي رسد.
ب تکليف شوراي نگهبان
247.ضرورت تطبيق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسي، شوراي نگهبان را موظف به بررسي و اظهارنظر در ظرف ده روز مي نمايد.اين تکليف قانوني براي آن است که شورا، در اجراي وظايف مقرر، اولا، کار تطبيق را در کوتاه ترين مدت انجام دهد و ثانيا،در اداي تکليف خود مسامحه ننمايد، زيرا مجلس، به عنوان کانون مصالح انديشان جامعه و نمايندگان اراده مردم، اجراي اموري را براي کشور ضروري مي داند و از طريق مصوبات خود اجراي آن را خواستار مي شود.بنابراين، براي آنکه مسامحه و معطلي پيش نيايد، شوراي مذکور بايد «الزام و اجبار عملي» (8) براي پاسخ و اظهارنظر ظرف مدت مهلت مقرر داشته باشد.ضمانت اجراي اين الزام آن است که، در صورت عدم اظهارنظر ظرف مهلت مقرر «مصوبه قابل اجرا است» .در اينجا، سکوت و عدم اظهارنظر، تلقي به عدم مغايرت آن مصوبه با موازين شرع و قانون اساسي خواهد شد. (9)
حاصل ضمانت اجراي مذکور، از يک طرف، جلوگيري از تعطيلي امور مردم مي باشد واز طرف ديگر، مسؤوليت اخلاقي آن متوجه شوراي نگهبان به عنوان «پاسدار شرع و قانون اساسي» خواهد شد.
ج مهلت اظهار نظر شورا
248.در اصل نود و چهارم مقرر شده است، شوراي نگهبان موظف است مصوبات مجلس را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول مورد بررسي قرار دهد و درصورت مغايرت، آن را به مجلس باز گرداند.مهلت مقرر مذکور، از آن جهت که شوراي نگهبان را مقيد به پاسخ مي نمايد، منطقي به نظر مي رسد.اما، تراکم کار در ايفاي وظايف محوله و بررسي مصوبات، به ويژه مصوبات مفصل، ممکن است شورا را به نحوي درمضيقه قرار دهد که علي رغم تمايل به سرعت در مهلت ياد شده، قادر به ارسال پاسخ نباشد.در اين خصوص، اصل نود و پنجم تمديد مهلتي را بدين ترتيب مقرر داشته است:
«در مواردي که شوراي نگهبان مدت ده روز را براي رسيدگي و اظهار نظر نهايي کافي نداند، مي تواند از مجلس شوراي اسلامي حداکثر براي ده روز ديگر با ذکر دليل خواستار تمديد وقت شود» .
در اين اصل تشخيص ضرورت تمديد وقت به عهده شورا محول شده است.درنتيجه، به محض اعلام آن، تمديد مدت اعمال مي شود و نيازي به موافقت مجلس نمي باشد.البته، شوراي نگهبان بايد، قبل از انقضاي مدت ده روز، نياز به تمديد وقت راعنوان کند.در غير اينصورت، موضوع مشمول اصل نود و چهارم محسوب مي شود و«مصوبه قابل اجرا است» .
د نظارت بر مصوبات کميسيون هاي داخلي مجلس
249.پيش از اين، موضوع قانونگذاري تفويضي در مورد قوانين آزمايشي و تصويب دائمي اساسنامه ها توسط کميسيون هاي داخلي مورد بررسي قرار گرفت.اين مصوبات نيز، نمي تواند با اصول و احکام مذهب رسمي کشور مغايرت داشته باشد و تشخيص آن نيز بر عهده شوراي نگهبان است. (10) بنابراين، پس از تفويض اختيار وضع بعضي ازقوانين آزمايشي و يا تصويب اساسنامه ها از مجلس به کميسيون هاي داخلي (11) ،مصوبات اين کميسيون ها، همانند مصوبات مجلس، بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود و اين شورا موظف است آن را بر اساس ضوابط مقرر در اصول 94 و 95 قانون اساسي بررسي نمايد.
ذيل قسمت اول اصل هشتاد و پنجم، تصويب نهايي قانون آزمايشي را با مجلس دانسته است.در اين خصوص، چون در تصويب آزمايشي قانون توسط کميسيون نظرشوراي نگهبان تأمين شده است، چنانچه همين قانون پس از انقضاي مدت عينا به تصويب نهايي مجلس برسد، آيا ضرورتي بر نظارت مجدد شوراي نگهبان خواهد بود؟
به نظر مي رسد که چون اعتبار قانون آزمايشي محدود به مدت مقرر است، پس ازانقضاي مدت، اعتبار آن تمام شده تلقي مي شود.براي تصويب نهايي اين قانون تمام مراحل قانوني خود را طي مي کند و علي الاصول براي تأييد به شوراي نگهبان فرستاده مي شود.در اين مرحله، هر چند که شوراي نگهبان در تفسير موضوع با توجه به درک موقعيت زمان اظهار نظر مي نمايد، ممکن است، در اظهار نظر جديد، از نظر سابق خودعدول نمايد.در اين صورت، مصوبه اخير بايد با نظر جديد تطبيق داده شود.اما، به هر حال، براي آنکه اظهارنظرهاي دوگانه پيش نيايد، شوراي نگهبان در بررسي قوانين آزمايشي بايد منتهاي دقت را در اين خصوص بنمايد.
بند دوم تفسير قانون اساسي
258.قواعد حقوقي از آن جهت که حق و تکليف را مشخص مي کنند، بايد آنچنان صريح و روشن باشند که مجريان قادر به اجراي آن قواعد باشند و تابعان آن قواعد، در اداي تکاليف و يا برخورداري از حقوق يا سرگرداني و ابهام روبرو نگردند.صراحت و روشني قواعد، کمال مطلوب است.اما، مسائل جامعه آنقدر وسيع و پر زاويه است که قانونگذار، علي رغم بکارگيري تمام مراتب دقت و احتياط، قادر نخواهد بود آنچه را که لازم است پيش بيني نمايد.همچنين، با وجود انتظاري که از قانونگذار، در بيان قوانين مي رود، گاهي اوقات، زبان قانون اساسي نمي تواند قادر به بيان تمام مطالب باشد.ازطرف ديگر، مسائل و مستحدثات و تغيير احوال جامعه به گونه اي است که نمي توان تمام جزئيات را پيش بيني نمود.لذا، قانونگذار اکتفاء به ذکر کليات و اصول مطالب مي نمايد وتطبيق جزئيات امر را به مجريان، و توضيح مبهمات را به آيندگان مي سپارد.
با توجه به اين مراتب است که، در علم حقوق باب تفسير هميشه مفتوح مي ماند، تا به کمک آن بتوان به راحتي به حل و فصل امور پرداخت.تدوين قانون از فکر و انديشه قانونگذار ناشي مي شود و توسط مجريان به مرحله عمل در مي آيد.بنابراين، مي توان گفت: تفسير، علمي است که بين مفهوم ذهني و مفهوم مادي رابطه منطقي برقرارمي نمايد.به عبارت ساده و کوتاه: تفسير عبارت از مطابقت دادن قانون با عمل و اجرامي باشد. (12) بدين ترتيب است که مفسر از طرق ادبي (13) ، منطقي (14) ، تاريخي (15) و نظايرآن به هدف و منظور قانونگذار دست مي يابد و با اعلام نظر تفسيري مواد قانون را روشن و براي اعمال و اجرا آماده مي سازد.
بند سوم نظارت بر داوطلبي، انتخابات و همه پرسي.262 نقش مردم در تعيين سرنوشت خويش از طريق مشارکت همگاني بر امور سياسي اعمال مي شود . در اين امر مهم، همه افراد مردم به صحنه سياسي دعوت مي شوند و مدعيان زمامداري از بين آنان داوطلب و انتخاب مي گردند، تا اريکه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود گيرند .
برآيند آزادي آراء مردم و رقابت هاي سياسي داوطلبان پديده اي است که آن را «اداره امور کشور به اتکاي آراء عمومي» (16) مي شناسند. اين آزادي و رقابت في نفسه سالم و مطلوب است. اما، ميل به قدرت عاملي است که اکثرا رقابت ناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده، در آراء مردم اختلال و فساد ايجاد مي نمايد. بدين خاطر است که، براي احتراز از مفاسد احتمالي، امر نظارت بر آراء عمومي در تمام کشورهايي که حکومتهاي مردمسالاري دارند مورد قبول قرار گرفته است. اين نظارت بايد به دست کساني باشد که علاقه و منفعت خاصي نسبت به نتيجه انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستي و امانت لازم را در کار نظارت بي طرفانه بکار گيرند. در اين خصوص، اصل نود و نهم قانون اساسي مقرر مي دارد:
«شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه پرسي را بر عهده دارد» .
پي نوشت ها:
.constitutionnels Principes supra (1)
2 دکتر ابوالفضل قاضي: حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، ص .101
3 رک: سيد محمد هاشمي: حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، ج 1، ش .285
4 اصل نود و سوم قانون اساسي.
5 اصول 4، 72، 85 و 97 قانون اساسي.
6 صورت مشروح مذاکرات (ياد شده) ج 2 ص .948
7 اصل 143 پيش نويس قانون اساسي: «به منظور پاسداري از قانون اساسي از نظر انطباق قوانين
عادي با آن، شوراي نگهبان قانون اساسي تشکيل مي شود» .
8 صورت مشروح مذاکرات (ياد شده) ج 2 ص .957
9 همان مأخذ.ص .956
10 مستفاد از اصول هشتاد و پنجم، هفتاد و دوم و نود و ششم قانون اساسي.
11 مواد 168 تا 173 آيين نامه داخلي مجلس.
.Raymond Barraine.Dictionnaier de droit op.cit p 178) adaptation de la loi a la pratique'interpretation est l'L (12)
13 تفسير ادبي، وقتي است که قانون مبهم باشد و بتوان با ملاحظه دقايق ادبي از آن رفع ايهام نمود.
مفسر از اين طريق، جمله بندي ها، دستور زبان و نحوه ارائه مطالب را مد نظر قرار داده و از لابلاي کلمات
به مقصود مقنن دست مي يابد.
14 تفسير منطقي، وقتي است که با مراجعه به مواد مشابه، مجاور و مرتبط از جهات تاريخي و يا
موضوعي و همچنين اصول و سرفصلها و علت وضع هر يک از مواد بتوان پس از رفع ابهام و اجمال به
مقصود اصلي قانونگذار دست يافت.
15 تفسير تاريخي، وقتي است که از طريق پي بردن به علت وضع قانون در زمان و منشأ تاريخي که
سبب پيدايش آن قاعده شده است بتوان مقصود مقنن را درک نمود.
.16 اصل ششم قانون اساسي.
243.وظيفه اصلي شوراي نگهبان پاسداري از احکام اسلام و قانون اساسي از طريق نظارت بر قوانين و مقررات مي باشد.قانون اساسي دامنه ضرورت تطبيق قوانين ومقررات کشور با شرع و قانون اساسي را به ترتيب ذيل مشخص نموده است:
1 اصل چهارم قانون اساسي مقرر مي دارد: «کليه قوانين و مقررات مدني، جزائي،مالي،اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد.اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاکم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است» .
اصل مذکور قاعده آمره اي است که اجراي آن مي تواند گامي اساسي در تحقق وفعليت يافتن حاکميت اسلام از طريق حکومت جمهوري اسلامي به شمار آيد.تأکيد قانون اساسي بر اساس قرار دادن موازين اسلامي در مورد «کليه قوانين و مقررات...» وحاکم بودن آن «بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر»خود مؤيد اين مطلب به نظر مي رسد.در اين خصوص، قانون اساسي فقهاي شوراي نگهبان را مرجع تميز و تشخيص مطابقت قوانين و مقررات با موازين اسلامي دانسته است، بدون آنکه آئين تشخيص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد.
2 به موجب اصل هفتاد و يکم: «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع کند» .به ترتيبي که ملاحظه مي شود، بر عکس حاکميت موازين اسلام بر اطلاق و عموم قوانين، حاکميت قانون اساسي فقط ناظر بر مصوبات مجلس شوراي اسلامي است. بنابراين، قوانين و مقررات گذشته، تا زماني که مورد اصلاح و تجديد نظر قرار نگرفته باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسي به نظر برسند) معتبر خواهند بود.
با توجه به ضرورت هاي فوق، موارد و مراتب و چگونگي نظارت شوراي نگهبان برقوانين و مقررات از نظر شرع و قانون اساسي به ترتيب ذيل قابل بررسي است:
اول نظارت شرعي بر اصول قانون اساسي
244.اصول قانون اساسي توسط «قوه مؤسس قانونگذار» (مجلس بررسي نهايي قانون اساسي و آراء عمومي) به تصويب رسيده است.در اين خصوص، هيچيک از اصول بر ديگري مزيت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاري اقتضا نمي کند که در يک قانون واحد(با اصول همسطح و همزمان) اصلي را فداي اصلي ديگري بنماييم.با وجود اين، برخي از علماء حقوق، علاوه بر طبقه بندي سنتي قواعد حقوقي (قانون اساسي، قوانين عادي، مقررات دولتي و..). گاهي اوقات نسبت به قواعد حقوقي واحد قائل به دسته بندي وقبول سلسله مراتب هستند.مثلا در قانون اساسي پاره اي از اصول فرا دستوري (1) رامي پذيرند که احکام آن بر ساير اصول قانون اساسي برتري دارد.اعلاميه هاي حقوقي وحقوق فطري از آن جمله اند. (2) قانونگذار اساسي ما نيز، با مبنا قرار دادن حاکميت اسلام، چنين طبقه بندي را در اصل چهارم قانون اساسي تأسيس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق کليه قوانين و مقررات با موازين اسلام، مقرر مي دارد: «اين اصل براطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي...حاکم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است» .
البته، طبقه بندي مذکور، به معناي بطلان اصول متعارض به نظر نمي رسد، بلکه همه اصول پا بر جا مي ماند، اما به هنگام تطبيق مصوبات مجلس با موازين اسلام و قانون اساسي، اگر مصوبه مورد نظر، پس از تشخيص اکثريت اعضاي شوراي نگهبان، دراجراي قانون اساسي و با قانون اساسي منطبق بود، ولي با تشخيص اکثريت فقهاي اين شورا، خلاف موازين شرعي به نظر رسيد، اين مصوبه قابل اجراء نمي باشد و براي تجديد نظر به مجلس برگردانيده مي شود.نمونه بارز آن، موضوع «دولتي کردن بازرگاني خارجي» مصوب 21/2/1361 مجلس شوراي اسلامي مي باشد که در اجراي اصل چهل و چهارم قانون اساسي (که بازرگاني خارجي را جزء بخش دولتي مقرر داشته است) به تصويب رسيد.شوراي نگهبان، پس از بررسي، اين لايحه را از لحاظ قانون
اساسي مورد تأييد قرار داد، اما از لحاظ موازين شرعي انحصار دولتي نسبت به صادرات و واردات مورد تأييد اين شورا قرار نگرفت (3).
دوم نظارت شرعي و قانوني بر مصوبات مجلس
.245 «مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمي کشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد.تشخيص اين امر...بر عهده شوراي نگهبان است» (اصل هفتاد و دوم) .
در اجراي اين منظور، اصل نود و چهارم مقرر مي دارد:
«کليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاد شود.شوراي نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق برموازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس بازگرداند.در غير اين صورت مصوبه قابل اجرا است» .
علاوه بر آن، به موجب اصل هشتاد و پنجم:
«در موارد ضروري (مجلس) مي تواند اختيار تصويب برخي از قوانين را با رعايت اصل هفتاد و دوم به کميسيون هاي داخلي خود تفويض کند...همچنين مجلس...مي تواند تصويب دائمي اساسنامه سازمانها، شرکتها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به کميسيونهاي ذيربط واگذار کند...» .
به بررسي موضوع مي پردازيم:
الف ضرورت ارسال کليه مصوبات به شوراي نگهبان
246.مجلس شوراي اسلامي در مقام قانونگذاري و نظارت، و در موارد گوناگون، اصالتا و يا از طريق کميسيون هاي داخلي خود اقدام به تصويب مي نمايد.اين مصوبات، پس ازطي مراحل قانوني، لازم الاجرا مي گردد و در مجموعه قوانين قرار مي گيرد.بدين خاطر، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسي، ارسال تمامي مصوبات اعم از قوانين (عام، خاص، تفويضي، تفسيري و بودجه) و يا مصوبات ناشي از نظارت استصوابي مجلس برقوه مجريه (نظير عهدنامه ها و موافقت نامه هاي بين المللي) به شوراي نگهبان الزامي است.البته، بايد توجه داشت که مجلس، در ايفاي همه وظايف خود (قانونگذاري ونظارت) در اتخاذ تصميم از طريق رأي اکثريت اقدام به «تصويب» مي نمايد.اگر آنگونه که قانون اساسي مقرر مي دارد: «مجلس شوراي اسلامي بدون وجود شوراي نگهبان اعتبار قانوني ندارد» (4) به قضيه توجه کنيم، ظاهرا همه مصوبات مجلس بايد براي بررسي به شوراي نگهبان فرستاده شود.در اين مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور مي کند:
1 با توجه به ظاهر برخي اصول (5) به ويژه اصل چهارم، که اشاره صريح به اصطلاح«قوانين و مقررات» و لزوم تطبيق آن با موازين اسلامي دارد، اين ضرورت فقط شامل مصوبات مربوط به قوانين مي شود و ربطي به ساير موارد ندارد.
2 به تصريح اصل نود و يکم، منظور اصلي قانونگذار اساسي از تشکيل شوراي نگهبان «پاسداري از احکام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با آنها» است.از اين عبارت جز تصريح به مطلق «مصوبات» قرينه ديگري مشاهده نمي شود.فرض ضرورت تطبيق مصوباتي که پس از طي مراحل، به صورت قانون در مي آيند، ضرورت تطبيق ساير اعمال مجلس را با قانون اساسي و شرع نفي نمي کند.زيرا، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسي و موازين شرعي در کليه امور باشد، نمي توان تخلف از آنها را ناديده گرفت.فلذا، نظارت ضرورت پيدا مي کند.
با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسي که بارها اصطلاح «تقنين» را به کاربرده اند (6) و همچنين اصل 143 پيش نويس قانون اساسي، که تصريحا اشاره به «قوانين عادي» نموده است (7) نظر دوم (حق نظارت شورا بر عموم مصوبات) قابل دفاع به نظرنمي رسد.
ب تکليف شوراي نگهبان
247.ضرورت تطبيق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسي، شوراي نگهبان را موظف به بررسي و اظهارنظر در ظرف ده روز مي نمايد.اين تکليف قانوني براي آن است که شورا، در اجراي وظايف مقرر، اولا، کار تطبيق را در کوتاه ترين مدت انجام دهد و ثانيا،در اداي تکليف خود مسامحه ننمايد، زيرا مجلس، به عنوان کانون مصالح انديشان جامعه و نمايندگان اراده مردم، اجراي اموري را براي کشور ضروري مي داند و از طريق مصوبات خود اجراي آن را خواستار مي شود.بنابراين، براي آنکه مسامحه و معطلي پيش نيايد، شوراي مذکور بايد «الزام و اجبار عملي» (8) براي پاسخ و اظهارنظر ظرف مدت مهلت مقرر داشته باشد.ضمانت اجراي اين الزام آن است که، در صورت عدم اظهارنظر ظرف مهلت مقرر «مصوبه قابل اجرا است» .در اينجا، سکوت و عدم اظهارنظر، تلقي به عدم مغايرت آن مصوبه با موازين شرع و قانون اساسي خواهد شد. (9)
حاصل ضمانت اجراي مذکور، از يک طرف، جلوگيري از تعطيلي امور مردم مي باشد واز طرف ديگر، مسؤوليت اخلاقي آن متوجه شوراي نگهبان به عنوان «پاسدار شرع و قانون اساسي» خواهد شد.
ج مهلت اظهار نظر شورا
248.در اصل نود و چهارم مقرر شده است، شوراي نگهبان موظف است مصوبات مجلس را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول مورد بررسي قرار دهد و درصورت مغايرت، آن را به مجلس باز گرداند.مهلت مقرر مذکور، از آن جهت که شوراي نگهبان را مقيد به پاسخ مي نمايد، منطقي به نظر مي رسد.اما، تراکم کار در ايفاي وظايف محوله و بررسي مصوبات، به ويژه مصوبات مفصل، ممکن است شورا را به نحوي درمضيقه قرار دهد که علي رغم تمايل به سرعت در مهلت ياد شده، قادر به ارسال پاسخ نباشد.در اين خصوص، اصل نود و پنجم تمديد مهلتي را بدين ترتيب مقرر داشته است:
«در مواردي که شوراي نگهبان مدت ده روز را براي رسيدگي و اظهار نظر نهايي کافي نداند، مي تواند از مجلس شوراي اسلامي حداکثر براي ده روز ديگر با ذکر دليل خواستار تمديد وقت شود» .
در اين اصل تشخيص ضرورت تمديد وقت به عهده شورا محول شده است.درنتيجه، به محض اعلام آن، تمديد مدت اعمال مي شود و نيازي به موافقت مجلس نمي باشد.البته، شوراي نگهبان بايد، قبل از انقضاي مدت ده روز، نياز به تمديد وقت راعنوان کند.در غير اينصورت، موضوع مشمول اصل نود و چهارم محسوب مي شود و«مصوبه قابل اجرا است» .
د نظارت بر مصوبات کميسيون هاي داخلي مجلس
249.پيش از اين، موضوع قانونگذاري تفويضي در مورد قوانين آزمايشي و تصويب دائمي اساسنامه ها توسط کميسيون هاي داخلي مورد بررسي قرار گرفت.اين مصوبات نيز، نمي تواند با اصول و احکام مذهب رسمي کشور مغايرت داشته باشد و تشخيص آن نيز بر عهده شوراي نگهبان است. (10) بنابراين، پس از تفويض اختيار وضع بعضي ازقوانين آزمايشي و يا تصويب اساسنامه ها از مجلس به کميسيون هاي داخلي (11) ،مصوبات اين کميسيون ها، همانند مصوبات مجلس، بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود و اين شورا موظف است آن را بر اساس ضوابط مقرر در اصول 94 و 95 قانون اساسي بررسي نمايد.
ذيل قسمت اول اصل هشتاد و پنجم، تصويب نهايي قانون آزمايشي را با مجلس دانسته است.در اين خصوص، چون در تصويب آزمايشي قانون توسط کميسيون نظرشوراي نگهبان تأمين شده است، چنانچه همين قانون پس از انقضاي مدت عينا به تصويب نهايي مجلس برسد، آيا ضرورتي بر نظارت مجدد شوراي نگهبان خواهد بود؟
به نظر مي رسد که چون اعتبار قانون آزمايشي محدود به مدت مقرر است، پس ازانقضاي مدت، اعتبار آن تمام شده تلقي مي شود.براي تصويب نهايي اين قانون تمام مراحل قانوني خود را طي مي کند و علي الاصول براي تأييد به شوراي نگهبان فرستاده مي شود.در اين مرحله، هر چند که شوراي نگهبان در تفسير موضوع با توجه به درک موقعيت زمان اظهار نظر مي نمايد، ممکن است، در اظهار نظر جديد، از نظر سابق خودعدول نمايد.در اين صورت، مصوبه اخير بايد با نظر جديد تطبيق داده شود.اما، به هر حال، براي آنکه اظهارنظرهاي دوگانه پيش نيايد، شوراي نگهبان در بررسي قوانين آزمايشي بايد منتهاي دقت را در اين خصوص بنمايد.
بند دوم تفسير قانون اساسي
258.قواعد حقوقي از آن جهت که حق و تکليف را مشخص مي کنند، بايد آنچنان صريح و روشن باشند که مجريان قادر به اجراي آن قواعد باشند و تابعان آن قواعد، در اداي تکاليف و يا برخورداري از حقوق يا سرگرداني و ابهام روبرو نگردند.صراحت و روشني قواعد، کمال مطلوب است.اما، مسائل جامعه آنقدر وسيع و پر زاويه است که قانونگذار، علي رغم بکارگيري تمام مراتب دقت و احتياط، قادر نخواهد بود آنچه را که لازم است پيش بيني نمايد.همچنين، با وجود انتظاري که از قانونگذار، در بيان قوانين مي رود، گاهي اوقات، زبان قانون اساسي نمي تواند قادر به بيان تمام مطالب باشد.ازطرف ديگر، مسائل و مستحدثات و تغيير احوال جامعه به گونه اي است که نمي توان تمام جزئيات را پيش بيني نمود.لذا، قانونگذار اکتفاء به ذکر کليات و اصول مطالب مي نمايد وتطبيق جزئيات امر را به مجريان، و توضيح مبهمات را به آيندگان مي سپارد.
با توجه به اين مراتب است که، در علم حقوق باب تفسير هميشه مفتوح مي ماند، تا به کمک آن بتوان به راحتي به حل و فصل امور پرداخت.تدوين قانون از فکر و انديشه قانونگذار ناشي مي شود و توسط مجريان به مرحله عمل در مي آيد.بنابراين، مي توان گفت: تفسير، علمي است که بين مفهوم ذهني و مفهوم مادي رابطه منطقي برقرارمي نمايد.به عبارت ساده و کوتاه: تفسير عبارت از مطابقت دادن قانون با عمل و اجرامي باشد. (12) بدين ترتيب است که مفسر از طرق ادبي (13) ، منطقي (14) ، تاريخي (15) و نظايرآن به هدف و منظور قانونگذار دست مي يابد و با اعلام نظر تفسيري مواد قانون را روشن و براي اعمال و اجرا آماده مي سازد.
بند سوم نظارت بر داوطلبي، انتخابات و همه پرسي.262 نقش مردم در تعيين سرنوشت خويش از طريق مشارکت همگاني بر امور سياسي اعمال مي شود . در اين امر مهم، همه افراد مردم به صحنه سياسي دعوت مي شوند و مدعيان زمامداري از بين آنان داوطلب و انتخاب مي گردند، تا اريکه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود گيرند .
برآيند آزادي آراء مردم و رقابت هاي سياسي داوطلبان پديده اي است که آن را «اداره امور کشور به اتکاي آراء عمومي» (16) مي شناسند. اين آزادي و رقابت في نفسه سالم و مطلوب است. اما، ميل به قدرت عاملي است که اکثرا رقابت ناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده، در آراء مردم اختلال و فساد ايجاد مي نمايد. بدين خاطر است که، براي احتراز از مفاسد احتمالي، امر نظارت بر آراء عمومي در تمام کشورهايي که حکومتهاي مردمسالاري دارند مورد قبول قرار گرفته است. اين نظارت بايد به دست کساني باشد که علاقه و منفعت خاصي نسبت به نتيجه انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستي و امانت لازم را در کار نظارت بي طرفانه بکار گيرند. در اين خصوص، اصل نود و نهم قانون اساسي مقرر مي دارد:
«شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه پرسي را بر عهده دارد» .
پي نوشت ها:
.constitutionnels Principes supra (1)
2 دکتر ابوالفضل قاضي: حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، ص .101
3 رک: سيد محمد هاشمي: حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، ج 1، ش .285
4 اصل نود و سوم قانون اساسي.
5 اصول 4، 72، 85 و 97 قانون اساسي.
6 صورت مشروح مذاکرات (ياد شده) ج 2 ص .948
7 اصل 143 پيش نويس قانون اساسي: «به منظور پاسداري از قانون اساسي از نظر انطباق قوانين
عادي با آن، شوراي نگهبان قانون اساسي تشکيل مي شود» .
8 صورت مشروح مذاکرات (ياد شده) ج 2 ص .957
9 همان مأخذ.ص .956
10 مستفاد از اصول هشتاد و پنجم، هفتاد و دوم و نود و ششم قانون اساسي.
11 مواد 168 تا 173 آيين نامه داخلي مجلس.
.Raymond Barraine.Dictionnaier de droit op.cit p 178) adaptation de la loi a la pratique'interpretation est l'L (12)
13 تفسير ادبي، وقتي است که قانون مبهم باشد و بتوان با ملاحظه دقايق ادبي از آن رفع ايهام نمود.
مفسر از اين طريق، جمله بندي ها، دستور زبان و نحوه ارائه مطالب را مد نظر قرار داده و از لابلاي کلمات
به مقصود مقنن دست مي يابد.
14 تفسير منطقي، وقتي است که با مراجعه به مواد مشابه، مجاور و مرتبط از جهات تاريخي و يا
موضوعي و همچنين اصول و سرفصلها و علت وضع هر يک از مواد بتوان پس از رفع ابهام و اجمال به
مقصود اصلي قانونگذار دست يافت.
15 تفسير تاريخي، وقتي است که از طريق پي بردن به علت وضع قانون در زمان و منشأ تاريخي که
سبب پيدايش آن قاعده شده است بتوان مقصود مقنن را درک نمود.
.16 اصل ششم قانون اساسي.