نظارت در نظام جمهوري اسلامي ايران

[tania]

نظارت در نظام جمهوري اسلامي ايران چكيده در نظام هاي سياسي پيچيدة امروز، نظارت امري ضروري و گريز ناپذير است منتها نوع نظارت و نظام آن، در کشورهاي مختلف بسيار متفاوت است. براساس قوانين نظام جمهوري اسلامي ايران، مجلس خبرگان که منتخب مردم است بر رهبر نظارت دارد، رهبر نيز ضمن نظارت کلان بر سه قوه از جهت هماهنگي آنها، نظارت دقيق تري بر قوة قضائيه، شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت و ساير نهادهاي تحت نظر رهبري اعمال مي نمايد. مجلس شوراي اسلامي از طريق قانونگذاري، رسيدگي به شکايات از طرز کار سه قوه در کميسيونهاي اصول 88 و90، رأي اعتماد به وزيران، تحقيق و تفحص در تمام امور کشور و حق سؤال و استيضاح، نوعي نظارت بر قواي ديگر و ساير نهادهاي موجود اعمال مي کند و ضمن آن از طريق ديوان محاسبات بر امور مالي ساير قوا و نهادها نظارت دارد. قوة قضائيه نيز از طريق سازمان بازرسي کل کشور و ديوان عدالت اداري، نوع خاصي از نظارت را اعمال مي كند. علاوه بر اين ها هر کدام از قواي سه گانه، داراي مکانيسمهاي نظارتي دروني هستند. مقدمه اگرچه قدمت نظارت، به اندازة زندگي اجتماعي بشر، و از زمان شکل گيري نظام هاي سادة سياسي اجتماعي است، اما پيچيدگي نظام هاي سياسي قرن بيستم، محدوديت منابع و فرصت ها، و ضرورت تخصيص عادلانة اين منابع و فرصت ها، اهميت و ضرورت نظارت را بيش از پيش آشکار مي سازد. ضمن اينکه کارآمدي و پويايي نظامهاي سياسي اجتماعي، رابطة مستقيمي با نوع و نحوة نظارت دارد. اما در خصوص سابقة اجمالي بحث در انديشة سياسي اسلام، بايد گفت كه مفهوم نظارت و مشتقات آن 129 بار در قرآن آمده است (عبدالباقي، بي تا، صص 6-705) كه بسياري از آنها كاربرد سياسي يا اجتماعي دارند. يكي از مهمترين اهداف نظارت جلوگيري از فساد امور است و به فرمودة رسول اكرم (ص) در صورت آشكار شدن فساد در امور، همة مردم مستحق مجازات خواهند بود. (رضا، 1412، ص 638) نظارت در حكومت حضرت علي (ع) از جايگاه مهمي برخوردار بود. (عليخاني، 1377، صص 36-48) وقتي آن حضرت عبدالله بن عباس را به عنوان حاكم بر بصره گمارد از مردم خواست كه فقط تا هنگامي كه اين حاكم براساس قرآن و سنت (قانون آن زمان) عمل مي كند از او اطاعت كنند و در صورت تخلف او را عزل خواهد كرد، و اين اولين بنيان يك نظارت مردمي بود كه در حكومت امام علي (ع) با روشني و شدت بيشتري تداوم پيدا كرد.(شهيدي، 1371، ص 345) ضمن امام مأموراني آشكار يا پنهان، بر نظارت بر واليان و كارگزاران دولت اعزام مي كرد، (احمد بن يعقوب، بي تا، ص 214) و از واليان خود مي خواست كه به نوبة خود ناظراني آشكار و پنهان براي ارزيابي عملكرد كاركنان حكومت بگمارند. (شهيدي، 1371، ص 333) در اين مقاله تلاش کرده ايم نظام نظارت را در ساختار، حقوق اساسي و قوانين جمهوري اسلامي ايران نشان دهيم. شايد بتوان پنج نوع نظارت در جمهوري اسلامي ايران متمايز كرد. اول نظارت مجلس خبرگان منتخب مردم بر رهبر، دوم نظارت رهبر بر نهادهاي زير نظر خود مثل شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت، شوراي عالي انقلاب فرهنگي، قواي مسلح، قوة قضائيه، نهادهاي انقلاب اسلامي و ... سوم نظارت كلان رهبر بر قواي سه گانه در جهت هماهنگي آنها، چهارم، نظارت قواي سه گانه بر يكديگر، و پنجم نظارت دروني قواي سه گانه و نهادهاي موجود. در مقاله حاضر، بدون اينكه به تقسيم بندي فوق پايبند باشيم به تبيين نظام نظارت در جمهوري اسلامي ايران پرداخته ايم. نظارت مجلس خبرگان بر رهبر مجلس خبرگان كه متشكل از فقهاي منتخب مردم مي باشد وظيفة نصب، عزل و نظارت بر رهبر را برعهده دارد و موظف است از ميان فقهاي جامع الشرايط فردي را كه داراي شرايط براي رهبري است به اين سمت برگزيند. اصل 111 قانون اساسي، اين وظايف را چنين بيان كرده است. «هرگاه رهبر از انجام وظايف قانوني خود ناتوان شود، يا فاقد يكي از شرايط مذكور در اصول پنجم و يكصد و نهم گردد، يا معلوم شود از آغاز فاقد بعضي از شرايط بوده است، از مقام خود بركنار خواهد شد. تشخيص اين امر بر عهدة خبرگان مذكور در اصل يكصد و هفتم مي باشد» بررسي وجود يا فقدان شرايط رهبري توسط مجلس خبرگان مستلزم نظارت مستمريست كه اين مجلس آن را انجام مي دهد. به موجب مادة يك مصوبة مجلس خبرگان راجع به اصل يكصد و يازدهم قانون اساسي: «به منظور اجراي اصل يكصد و يازدهم قانون اساسي، خبرگان ... از ميان اعضاي خود هيئت تحقيقي را مركب از هفت نفر براي مدت دو سال با رأي مخفي انتخاب مي نمايند تا به وظايف مذكور در اين قانون عمل نمايند. افراد هيئت بايد فراغت كافي را براي انجام وظايف محوله داشته باشند و شاغل سمتهاي اجرايي و قضائي از جانب مقام رهبري نبوده و از بستگان نزديك وي نيز نباشند.» طبق مادة 3 مصوبة مذكور، اين هيئت موظف است هر گونه اطلاع لازم را در رابطه با اصل يكصد و يازدهم در محدودة قوانين و موازين شرعي تحصيل نمايد و نسبت به صحت و سقم گزارشهاي واصله در اين رابطه تحقيق و بررسي كرده و در صورت لزوم با مقام رهبري در اين زمينه ملاقات كنند. در اجراي حق نظارت خبرگان بر رهبري، همچنين مادة نوزده مصوبه مذكور مقرر مي دارد: هيئت تحقيق موظف است با هماهنگي مقام رهبري به تشكيلات اداري آن مقام توجه داشته باشد و در جلوگيري از دخالت عناصر نامطلوب در تشكيلات مذكور به آن مقام مساعدت نمايد. نظارت رهبر بر قواي سه گانه هر چند در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نظام تفكيك قوا پذيرفته شده است اما در نظام كلاسيك تفكيك قوا، قواي سه گانه قدرت هاي يكديگر را مهار و كنترل مي نمايند و مرجعي ما فوق قواي سه گانه وجود ندارد (هاشمي، ج 1، ص 11). در جمهوري اسلامي ايران، به موجب اصل پنجاه و هفتم قانون اساسي قواي سه گانه «زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت» قرار دارند و اصل 113 قانون اساسي رهبر را در ر أس هرم حاكميت قرار داده است. تأسيس نهاد رهبري در جامعة اسلامي بدين منظور است كه مجاري امور در دست فقيه واجد الشرايطي قرار گيرد كه «ضامن عدم انحراف سازمانهاي مختلف از وظايف اصيل اسلامي خود باشد» [1] و از سلامت رفتار كارگزاران نظام پاسداري نمايد. براين اساس، قواي حاكم در انجام وظايف خود در برابر رهبر مسئوليت دارند. بخشي از وظايف و مسئوليت هاي قوة مجريه نيز طبق اصل 60 قانون اساسي مستقيماً بر عهدة رهبر است. در عين حال امضاي حكم رياست جمهوري و نيز اختيار عزل وي پس از رأي مجلس يا تصميم ديوان عالي كشور مبني بر عدم صلاحيت رئيس جمهور، نظارت جامع رهبري بر اين قوه را نشان مي دهد. برخي ديگر از وظايف رهبري كه مي تواند به طور غيرمستقيم وسيله اي براي اعمال نظارت مستمر و همه جانبة رهبر بر سازمانهاي دولتي باشد عبارتند از (اصل 110 قانون اساسي، بندهاي 2و7و8): نظارت بر حسن اجراي سياستهاي كلي نظام؛ حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه؛ حل معضلاتي كه (از طرق عادي قابل حل نيست از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام) نصب و عزل رئيس قوه قضائيه؛ (اصل 91) نصب و عزل رئيس سازمان صدا و سيما (اصل 175). نظارت رهبر بر نهادهاي خارج از قواي سه گانه 1. بنيادها و نهادهاي انقلاب اسلامي: در ساختار جمهوري اسلامي ايران علاوه بر مراكز و ادارات وابسته به قوه مجريه، دستگاه ها و نهادهايي وجود دارند كه زير نظر رهبري فعاليت مي كنند. از جمله اين نهادها عبارتند از: بنياد جانبازان و ايثارگران، بنياد پانزده خرداد، كمتية امداد امام خميني (ره)، سازمان تبليغات اسلامي و ... نظارت در موارد فوق از دو راه صورت مي گيرد. اول اينكه مسئولان عالي رتبه اين نهادها توسط مقام رهبري تعيين و منصوب مي شوند و از اين جهت تابع مقررات خاص نهادها مي باشند و بايد در خصوص بودجه و عملكرد خود به نهاد رهبري گزارش سالانه بدهند. دوم چنانچه نمايندگان براساس قانون خواستار تحقيق و تفحص شوند، اين مؤسسات همچون ساير موارد مشابه بايد جوابگو باشند. 2. شوراي عالي امنيت ملي: شوراي عالي امنيت ملي از جهت اداري به رياست رئيس جمهور تشكيل مي شود. اما از آنجا كه اين نهاد جزو «نهادهاي خاص در اعمال حاكميت» مي باشد. زير نظر مقام رهبري است. براساس اصل يكصد و هفتاد و ششم قانون اساسي، تنها پس از تصويب مقام رهبر، مصوبات شورا قابل اجراست. 3. مجمع تشخيص مصلحت نظام: اين مجمع به دستور مقام رهبري تشكيل مي شود و اعضاي آن را هم مقام رهبري انتخاب مي كند و در مقابل ايشان پاسخگو هستند (شريعتي، 1380، صص 180-125). 4. صدا و سيماي جمهوري اسلامي: انتخاب رئيس صدا و سيما براساس اصل يكصد و هفتاد و پنجم به وسيله رهبري است و رئيس صدا و سيما در مقابل رهبري پاسخ گو است. 5. شوراي عالي انقلاب فرهنگي: اعضاي اين شورا توسط رهبري تعيين مي شوند و رياست آن را رئيس جمهور بعهده دارد و شورا تحت نظارت رهبري فعاليت مي نمايد. نظارت مجلس بر قوة مجريه طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي، مجلس شوراي اسلامي علاوه بر وضع قوانين، حق نظارت مستمر بر اجراي قوانين را برعهده دارد (اصل 76) تا تخلف از مقررات صورت نگيرد. در راستاي اين حق «هر نماينده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلي و خارجي كشور اظهار نظر نمايد.» (اصل 84) در اجراي اين اصل به نمايندگان مجلس در انجام وظايف قانوني شان مصونيّت داده شده است. بنابراين اصل، اگر در اثر انجام وظايف نمايندگي و يا سخنراني و ... به اشخاص حقيقي و حقوقي زياني وارد شود نماينده، مسئول و پاسخگو نخواهد بود و مسئوليتي متوجه قوه مقننه نمي باشد. منطق مسئول نبودن نمايندة مجلس و قوة مقننه از اينجا ريشه مي گيرد كه اگر نماينده اي بر حسب وظيفه از شخص يا وضعي انتقاد كند فرض براين است كه اين انتقاد با حسن نيت بوده و با هدف پاسداري از منافع كشور صورت گرفته است. (ابوالحمد،صص586-587) بايد توجه داشت كه اساساً فعاليت و اعتبار مجلس شوراي اسلامي تا حد زيادي به اعمال نظارت در اجراي قوانين بستگي دارد. زيرا علاوه بر تصويب قانون، اجرا و طرق اجراي آن بسيار مهم است و بسياري از تخلفات را از بين مي برد.(فيضي،ص 199) 1. نظارت کلان بر هيأت دولت نظارت قوة مقننه بر قوه مجريه نظارتي کلان همه جانبه و فراگير است(موثق، صص 110-115) و به طرق گوناگون انجام مي شود. رئيس جمهور پس از انتخاب بايد برنامة دولت خود را تسليم نمايندگان كند و براي وزيران و هئيت دولت رأي اعتماد مجلس را كسب كند. پس از آن، «وزرا تا زماني كه عزل نشده اند و يا بر اثر استيضاح يا درخواست رأي اعتماد، مجلس به آنها رأي عدم اعتماد نداده است در سمت خود باقي مي مانند.» (اصل 135) براين اساس شايد بتوان نقش مجلس را در رأي اعتماد به وزيران و حق سؤال و استيضاح را نوعي نظارت دانست. 2. نظارت بر اجراي قانون و مصوبات دولت وظيفة اوليه مجلس شوراي اسلامي وضع قانون است. قانونگذاري به نمايندگان مجلس شوراي اسلامي امكان نظارت مستمر و همه جانبه را مي دهد. اصولاً حدود اختيارات وزراء و دولت را قانون معين مي كند. (اصل 133) دولت در صورت اجراي ناقص يا عدم اجراي قوانين و يا عدم اجراي قوانين مصوب مجلس بايد پاسخگو باشد و نمايندگان مي توانند از طرق قانوني كه به آنها پرداخته مي شود دولت را مورد پرسش قرار دهند. يكي از راهبردهاي مهم قوه مجريه (دولت) تصويب قوانين عادي براي سازمان هاي اجرايي است. مجلس شوراي اسلامي براساس اصل يكصد و سي و هشتم بر كار مصوبات دولت نظارت نيز مي كند. اين نظارت توسط يك هيأت 9 نفره كه زير نظر رياست مجلس است، انجام مي گيرد. (ميرمحمدي، 1377، ص 269) 3. نظارت از طريق تحقيق و تفحص مجلس نهادي است كه با داشتن اطلاعات و اخبار و به كارگيري شيوه هاي خاص، همكاري قواي حاكم (به ويژه قواي مقننه و مجريه) تسهيل مي گردد و زمينه را براي هرگونه نظارت سازنده فراهم مي نمايد. مبادله اطلاعات از طريق مجلس، نمايدگان را قادر مي سازد به رسالت خود در جهت تضمين حقوق ملت و تنظيم عملكرد دولت عمل نمايند. (هاشمي، ج2، ص220) مجموعه اطلاعاتي كه با حضور نمايندگان در حوزه هاي انتخاباتي، ديدار با نمايندگان در مجلس و طرق ديگر توسط نمايندگان كسب مي شود امكان بهره گيري و اقدامات لازم را به نمايندگان مجلس در موارد زير مي دهد: ارائه پاسخ به شاكيان؛ تذكر به دستگاههاي اداراي و پيگيري امر براي رفع اشكالات؛ آگاهي و ايجاد تحرك در نمايندگان براي استفاده از حقوق نظارتي مجلس (تذكر، سؤال، استيضاح)؛ اطلاع رساني از عملكرد دستگاهها و شناساندن آسيبهاي موجود در دولت و قدرت عمومي. (هاشمي، ج 2، صص 222-223) گفتني است كه اقدامات مجلس و نمايندگان در برخورد با تخلفاتي كه به آنها گزارش مي شود و يا شكايت مردم به نمايندگان از دستگاههاي اداري با رسيدگي هاي قضايي متفاوت است، بدين معنا كه مراجع قضايي براي هر شكايت موظف به رسيدگي و صدور حكم لازم الاجرا مي باشند، (اصل 156) در حالي كه اقدامات مجلس پس از بررسي، در موارد فردي «ارائه پاسخ كافي» و در مواردي كه مربوط عموم باشد «اطلاع عامه» است. بر اين اساس مي توان چنين برداشت كرد كه اقدامات مجلس بيشتر جنبة سياسي و اطلاعي دارد و اثر رواني بر جامعه و اثر توصيه و هشدار بر دستگاههاي دولتي به جا مي گذارد. اين اقدامات در مجموع مي تواند اصلاح امور و امنيت خاطر افراد را تا حدودي فراهم كند (هاشمي، ج2، ص 223) در همين راستا نمايندگان مجلس مي توانند وزراء را به عنوان بالاترين مقام وزارتخانه به مجلس احضار كنند و وزراء نيز موظف به حضور در مجلس هستند. (اصل 70) بدين ترتيب راه براي نظارت مستمر مجلس بر كارهاي وزراء و پاسخگويي آنها به نمايندگان بازگذاشته شده است. حق تحقيق و تفحص يكي از حقوقي است كه به مجلس شوراي اسلامي جهت كسب اطلاع از روند عملكرد دستگاههاي اداري و عمومي در تمام امور كشور داده شده است. اصل 76 قانون اساسي در اين مورد تصريح دارد كه: «مجلس شوراي اسلامي حق تحقيق و تفحص در تمام امور كشور را دارد». مادة صد و چهل و نه آئين نامة داخلي مجلس در اجراي اين اصل مي گويد: «... هرگاه نماينده اي تحقيق و تفحص در هر يك از امور كشور را لازم بداند درخواست خود را كتباً از طريق هيئت رئيسه مجلس به كميسيوني كه امر مزبور در تخصص آن است تقديم مي نمايد و كميسيون، اطلاعاتي را كه در آن زمينه دارد در اختيار وي قرار مي دهد. در صورتي كه نمايندة مزبور اطلاعات موجود در كميسيون را كافي تشخيص ندهد كميسيون از نمايندة مزبور در اولين فرصت دعوت به عمل مي آورد و دلايل ضرورت تحقيق و تفحص در زمينة مورد نظر را استماع مي نمايد و پس از بررسي، نظر خود را مبني بر تصويب يا رد درخواست نماينده به مجلس گزارش مي دهد...» . در صورت تصويب مجلس شوراي اسلامي، انجام تحقيق و تفحص به همان كميسيون همراه نمايندگان درخواست كنندة تفحص محول مي گردد. 4. نظارت بر بودجه از طريق ديوان محاسبات مجلس شواري اسلامي علاوه بر تصويب سالانة قانون بودجة كل كشور، نظارت بر اجراي آن را نيز بر عهده دارد. اين نظارت از طريق ديوان محاسبات كشور انجام مي گيرد. اين نظارت جهت اطمينان از اجراي دقيق و صحيح مصوبات بودجه مي باشد. به موجب اصل 54 قانون اساسي «ديوان محاسبات كشور مستقيماً زير نظر مجلس شوراي اسلامي» قرار دارد. براساس اصل 55 قانون اساسي «ديوان به كلية حسابهاي وزارتخانه ها، مؤسسات، شركتهاي دولتي و ديگر دستگاههايي كه به نحوي از بودجه كل كشور استفاده مي كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي دارد رسيدگي يا حسابرسي مي نمايد» تا هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكند و هر وجهي و اعتباري در محل خود مصرف گردد. ديوان، حسابها و اسناد و مدارك مالي مربوط را برابر قوانين و مقررات جمع آوري و گزارش تفريغ بودجة هر سال و نظارت خود را به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي كند. اين گزارش بايد به طريق مقتضي در دسترس عموم مردم گذاشته شود. (اصل 55) بنابراين هدف ديوان «اعمال كنترل و نظارت مستمر مالي به منظور پاسداري از بيت المال» [2] و اموال عمومي است. رئيس كل ديوان محاسبات كشور كه پس از افتتاح هر دورة قانونگذاري به پيشنهاد كميسيون ديوان محاسبات، بودجه و امور مالي مجلس و تصويب نمايندگان مجلس انتخاب مي شود مطابق مقررات مربوطه عهده دار مسئوليت تحقق كليه اهداف و وظايف و اختيارات ديوان محاسبات كشور مي باشد. [3] وي موظف به شركت در جلسات مجلس شوراي اسلامي و پاسخگويي به تذكرات و سؤالات مطروحه و كلية موارد ارجاعي از سوي مجلس شوراي اسلامي است. وظايف و اختيارات ديوان محاسبات كشور براساس مقررات جاري عبارت است از: 1. حسابرسي كليه حسابهاي درآمد و هزينه و ساير دريافتها و پرداختها و نيز صورتهاي مالي دستگاهها از نظر مطابقت با قوانين و مقررات مالي و ساير قوانين مربوط، اعم از وزارتخانه ها، سازمانها، مؤسسات، شركتهاي دولتي و ساير واحدها كه به نحوي از بودجه كل كشور استفاده مي كنند و هرگونه واحد اجرائي كه بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسي مالكيت عمومي بر آنها مترتب است. 2. بررسي عمليات مالي در دستگاهها به منظور اطمينان از حصول و ارسال صحيح و به موقع درآمد و يا انجام هزينه و ساير دريافتها و پرداختها 3. رسيدگي به موجودي حساب اموال و دارائي هاي دستگاهها 4. بررسي جهت اطمينان از برقراري روشها و دستورالعمل هاي مناسب مالي و كاربرد مؤثر آنها در جهت نيل به اهداف دستگاههاي مورد رسيدگي 5. اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع كنترل كننده داخلي و يا عدم كفايت مرجع كنترل كننده موجود در دستگاههاي مورد رسيدگي با توجه به گزارشات حسابرسي ها و رسيدگي هاي انجام شده جهت حفظ حقوق بيت المال 6. رسيدگي به حساب كسري و تخلفات مالي و هرگونه اختلاف حساب مأمورين ذي ربط دولتي در اجراي قوانين و مقررات مربوط 7. اقدام در حفظ حقوق بيت المال در حدود قوانين و مقررات مالي 8. تنظيم دادخواست عليه مسئول خاطي و طرح در هيئت هاي مستشاري 9. رسيدگي به مورد كسري ابواب جمعي مسئولين و طرح دادخواست عليه آنها و صدور آراي متناسب با موضوع مطروحه 10. اجراي آراي ديوان محاسبات كشور و اعلام گزارش موارد بلااجرا به مجلس شوراي اسلامي 11. درخواست تأمين خواسته و يا محكوم به 12. ايجاد هماهنگي و وحدت رويه در انجام وظايف هيئت هاي مستشاري 13. صدور رأي در خصوص تفريغ بودجه و گزارش نهايي آن 14. حسابرسي و رسيدگي به حسابهاي درآمد و هزينه، صورتهاي مالي، اسناد و مدارك مربوط به دستگاهها 15. تهيه دستورالعمل مربوط به مدت و نحوه نگهداري و حفظ عين اسناد، دفاتر، صورت حسابهاي مالي و مداركي كه توسط دستگاهها به ديوان محاسبات كشور ارسال مي شود و يا مداركي كه توسط ديوان محاسبات كشور تهيه مي گردد و همچنين تبديل آنها به عكس يا فيلم و يا ميكرو فيلم و يا ميكروفيش يا نظاير آن و همچنين طريقه محو اسناد و مدارك مزبور 16. تعيين نحوه حفظ و نگهداري و بايگاني صورت حسابهاي مالي و اسناد و مدارك مربوط در دستگاهها 17. رسيدگي به موضوعاتي كه حسب مورد از طرف مجلس شوراي اسلامي ارجاع مي شود 18. تحقيق و تفحص در كليه امور مالي كشور 19. عضويت در سازمانهاي بين المللي مربوط نظير سازمان بين المللي مؤسسات عالي حسابداري (اينتوساي) و سازمان آسيائي مؤسسات عالي حسابداري (آسوساي) [4] ديوان در انجام وظايف خود از طريق تحقيق و تفحص و تماس با تمام مقامات و قواي سه گانه اقدام مي نمايد و همه ساله سازمانها بدون استنثاء موظف به دادن اطلاعات و پاسخگويي مستقيم به اين ديوان مي باشند. (هاشمي، ج2، ص 275) 5. نظارت بر موارد خاص با وجود تفكيك قوا و جدا بودن وظايف قوة مقننه و قوة مجريه، برخي از اعمال دولت به لحاظ حساسيت امر و براي رعايت احتياط در جهت منافع جامعه تحت نظارت مجلس قرار مي گيرد، بدين معنا كه اعمال مورد نظر فقط با كسب اجازة قبلي و تصويب مجلس قابل اجراست. که مشتمل است بر: اول: تصويب معاهدات و قراردادهاي بين المللي؛ دوم: تصويب تغيير خطوط مرزي؛ سوم: تصويب حالت فوق العاده و محدوديت هاي ضروري؛ چهارم: تصويب صلح دعاوي و يا ارجاع به داوري مالي دولت؛ پنجم: قرض و استقراض و كمك بلاعوض دولت؛ ششم: استخدام كارشناسان خارجي؛ هفتم: فروش بناها و اموال دولتي؛ هشتم: بحث نظارت و تصويب دادن امتياز شركتها و مؤسسات به خارجيان. نظارت شوراي نگهبان شوراي نگهبان نظارت بر مصوبات مجلس را از حيث عدم مغايرت با قانون اساسي و شرع مقدس اسلام بر عهده دارد. در واقع وظيفة اصلي شوراي نگهبان پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از طريق نظارت بر قوانين و مصوبات مجلس مي باشد. قانون اساسي دامنة ضرورت تطبيق قوانين و مقررات كشور با قوانين اسلام و قانون اساسي را به ترتيب ذيل مشخص نموده است: 1. اصل چهارم قانون اساسي مقرر مي دارد كلية قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و ... بايد براساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر تمام اصول قانون اساسي و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان است و اين شورا فقط در مقابل رهبر پاسخگوست. 2. به موجب اصل هفتاد و يكم: «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند» چنانكه مي بينيم بر عكس حاكميت موازين اسلام بر تمام قوانين، حاكميت قانون اساسي فقط ناظر بر مصوبات مجلس است بنابراين قوانين و مقررات گذشته تا زماني كه مورد اصلاح و تجديد نظر قرار نگرفته باشند، معتبر خواهند بود. (هاشمي، ج2، ص 316) تمام مصوبات مجلس و كميسيونهاي داخلي پس از تصويب براي شوراي نگهبان فرستاده مي شود. شوراي نگهبان موظف است تا ده روز از تاريخ وصول، آنها را بررسي و اظهار نظر نمايد. يکي ديگر از مهم ترين ابعاد نظارتي شوراي نگهبان، نظارت بر انتخابات است و به موجب اصل 99 قانون اساسي «شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراي عمومي و همه پرسي را برعهده دارد.» همچنين تأييد صلاحيت کانديداهاي رياست جمهوري، مجلس خبرگان و مجلس شوراي اسلامي به عهدة شوراي نگهبان است. [5] نظارت قوة قضائيه 1. از طريق سازمان بازرسي كل كشور از اهم وظايف قوة قضائيه نظارت بر اجراي صحيح قوانين در دستگاههاي اداري و اجرايي و قضايي كشور است. اين مسئوليت به طرق مختلف مورد پيش بيني قرار گرفته است. علاوه بر ديوان عالي كشور كه مأمور نظارت بر اجراي قوانين در محاكم قضايي است، تأسيس سازمان بازرسي كل كشور زير نظر قوة قضائيه جهت بازرسي و نظارت بر نظام اداري كشور در اصل 174 قانون اساسي در نظر گرفته شده است. اين اصل تصريح مي كند كه: «براساس حق نظارت قوه قضائيه نسبت به حسن جريان امو و اجراي صحيح قوانين در دستگاههاي اداري، سازماني به نام «سازمان بازرسي كل كشور» زير نظر رئيس قوه قضائيه تشكيل مي گردد. حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون تعيين مي كند.» قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور در مهرماه 1360 به تصويب رسيد و به دنبال آن آئين نامه اجرايي قانون تصويب شده و به اجرا گذاشته شد. آخرين مقررات مربوط به سازمان بازرسي در سال 1375 حدود وظايف و اقتدارات سازمان را مشخص كرده است. براساس مادة 2 قانون تشكيل سازمان، وظايف اساسي آن به شرح زير مي باشد[6]: يك. بازرسي مستمر كلية وزارتخانه ها و ادارات و نيروهاي نظامي و انتظامي و مؤسسات و شركتهاي دولتي و شهرداري ها و مؤسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمي و مؤسسات عام المنفعه و نهادهاي انقلابي و سازمانهايي كه تمام يا قسمتي از سرمايه يا سهام آنان متعلق به دولت است يا دولت به نحوي از انحاء بر آنها نظارت يا كمك مي نمايد سازمانهايي كه شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذكر نام آنهاست براساس برنامة منظم، مورد نظارت اين سازمان قرار مي گيرند. در اجراي اين نوع بازرسي حداقل سالي يكبار هيأتهاي بازرسي به دستور رئيس سازمان در محل ارگانهاي مذكور مستقر و به بازرسي دستگاه مربوطه مي پردازد. [7] در بازرسي هاي مستمر، رئيس هيئت بازرسي ورود خود را در هر شهرستان قبلاً به استاندار و يا فرماندار محل اطلاع مي دهد تا تسهيلات لازم را براي انجام وظايف هيأت فراهم نمايد. [8] همچنين هيأت موظف است پس از استقرار در محل، ورود و آمادگي خود را جهت دريافت شكايات با تعيين نشاني محل كار هيأت اعلام دارد[9] وظيفة هيأت هاي بازرسي در بازرسي هاي سالانه عبارت است از: - بررسي وضع سازمانها و مؤسسات مورد بازرسي از جهت حسن جريان امور اداري و نحوة انجام وظيفه و اجراي قوانين و طرحها و برنامه هاي مربوط، و تناسب سازمان مربوط با احتياجات عمومي و نقايص هر يك از آنها؛ - بررسي طرز رفتار رؤسا و كارمندان از حيث، اخلاق، روحيه، معلومات نحوة انجام وظيفه، صحت عمل، استعداد، لياقت، شجاعت در انجام وظيفه، طرز رفتار با مردم و تخصص در رشتة مربوط و غيره؛ - بررسي اوضاع عمومي و اجتماعي در تمام كشور يا يك منطقة خاص، از قبيل روحية عمومي، امور اقتصادي، كشاورزي و محصولات، توليدات صنعتي، فرهنگ، بهداشت، ارتباطات و راهها، امور قضايي، امور انتظامي و مايحتاج عمومي در حدود اختيارات قانون سازمان. [10] دو. انجام بازرسي فوق العاده حسب الامر مقام رهبري و يا به دستور رئيس جمهور، رئيس قوه قضائيه و يا درخواست كميسيون اصول 88 و 90 قانون اساسي مجلس شوراي اسلامي، و يا بنا به تقاضاي وزير يا مسئول دستگاههاي اجرايي ذي ربط و يا هر موردي كه به نظر رئيس سازمان ضروري تشخيص داده شود به صورت فوق العاده مورد نظارت اين سازمان قرار گيرد. علاوه بر دو نوع بازرسي فوق، نوع ديگري از بازرسي در مادة ده آئين نامة اجرايي قانون تشكيل سازمان پيش بيني شده است و آن بازرسي موردي است كه با هدف رسيدگي به شكايات و اعلامهاي مردم انجام مي گيرد. هر كسي مي تواند شكايات خود را عليه هر سازمان و دستگاه اداراي و اجرايي و كاركنان آنها به سازمان بازرسي تسليم نمايد به دنبال شكايات و اعلامهاي مدلل، رئيس سازمان مي تواند يك هيأت بازرسي براي رسيدگي اعزام و يا مأمور نمايد. 2. از طريق ديوان عدالت اداري يکي ديگر از شيوه هاي نظارت غيرمستقيم قوة قضائيه بر قوة مجريه و ساير نهادهاي جمهوري اسلامي، نظارت ديوان عدالت اداري است که در ابطال آئين نامه ها و بخشنامه هاي دولتي و آن هم در صورت شکايت شاکي محدود مي شود. اصل يکصد و هفتاد قانون اساسي، ابطال آئين نامه ها و تصويب نامه ها را منحصراً وظيفة ديوان عدالت اداري مي داند و اصل يکصد و هفتاد و سه قانون اساسي اشعار مي دارد: «به منظور رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آئين نامه هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضائيه تأسيس مي گردد.» 3. نظارت دروني در قوة قضائيه ديوان عالي كشور يكي از مراجع قضائي است كه طبق اصل 161 قانون اساسي «... به منظور نظارت بر اجراي صحيح قوانين در محاكم و ايجاد وحدت روية قضائي و انجام مسئوليت هايي كه طبق قانون به آن محول مي شود براساس ضوابطي كه رئيس قوه قضائيه تعيين مي كند تشكيل مي گردد.» با توجه به اين اصل ديوان عالي كشور ناظر بر ديگر دادگاهها و در واقع عالي ترين مرجع قضائي كشور پس از رئيس قوه قضائيه مي باشد. ديوان عالي كشور به شكايات و تظلمات به طور مستقيم و ماهوي رسيدگي نمي كند بلكه اين نوع شكايات در دادگاه صلاحيت دار رسيدگي مي شوند و در مواردي كه قانون پيش بيني كرده در ديوان عالي كشور مطرح مي شوند تا در هيچ مرحله اي از رسيدگي، قانون نقض نشده باشد و به اين ترتيب نظارت بر اجراي صحيح قانون اعمال مي شود. فقط در مورد اتهام رئيس جمهور به تخلف از وظايف قانوني، ديوان عالي كشور رسيدگي ابتدائي و ماهوي دارد. ديوان عالي كشور طبق اصل مذكور قانون اساسي بايد نسبت به مراحل رسيدگي محاكم و احكامي كه صادر مي كنند نظارت داشته باشد اين نظارت وقتي مي تواند صورت گيرد كه تمامي احكام صادره مورد بازرسي ديوان قرار گيرد. ديوانعالي كشور همچنين رسيدگي به تخلفات احتمالي رئيس جمهوري از وظايف قانوني خود را برعهده دارد. در صورتي كه تخلف رئيس جمهور براي ديوان احراز شده، حكم صادره را براي عزل رئيس جمهور به رهبر ابلاغ مي كند. نظارت قوة مجريه علاوه بر نظارتهاي ذكر شده بر اين قوه، از جمله نظارت رهبري، قوه مقننه و قوه قضائيه بر قوه مجريه؛ خود اين قوه نيز ساز و كارهايي براي نظارت بر سازمانها و كارمندان تحت امر خود دارد. در قانون اساسي و ديگر قوانين، مسئوليت هايي براي رئيس جمهور، هيأت وزيران، وزير و بالاترين مقام سازمان ها در نظر گرفته شده است، كه گستردگي اين حوزه و مسئوليت ها، نظارت هاي درون سازماني مي طلبد. در نظام اداري ايران نظارت سلسله مراتبي وجود دارد يعني رئيس جمهور بر كار وزيران و هيأت وزراء، و هر يك از وزيران و رؤساي سازمانها بر كار افراد تحت امر خود نظارت دارند و در نهايت رئيس يك ادارة كوچك نيز بر كار افراد تحت نظر خود نظارت دارد و در تمام اين موارد افراد در انجام وظايف خود بايد پاسخگوي مقامات بالاتر باشند و مقامات بالاتر مسئوليت كارها و وظايف افراد تحت امر خود را برعهده دارند و بايد پاسخگوي رفتارها و اعمال آنها در برابر مقامات ذي صلاح باشند. در اين بين مسئوليت رئيس جمهور و وزراء سنگين تر است. در ادامة بحث مسئوليت رئيس جمهور و وزراء مطرح مي شود و سپس ارگانهاي نظارتي در قوة مجريه بررسي مي شوند. 1. نظارتهاي مستقيم رئيس جمهور 1ـ1. نظارت بر اجراي قانون اساسي طبق اصل 113 قانون اساسي، رئيس جمهور علاوه بر رياست قوة مجريه، عالي ترين مقام كشور بعد از رهبر و مسئول اجراي قانون اساسي است. طبيعي است که اجراي درست قانون اساسي را فقط از طريق نظارت منظم، دقيق و اصولي مي توان تضمين كرد. در اجراي اصل 113 قانون اساسي «قانون تعيين اختيارات و مسئوليت هاي رياست جمهوري اسلامي ايران» مصوب 22/8/1365 مقرراتي را به شرح زير بيان داشته است: يك. به منظور پاسداري از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و در اجراي اصل 113 قانون اساسي، رئيس جمهور از طريق نظارت، كسب اطلاع، بازرسي، پيگيري، بررسي و اقدامات لازم، مسئول اجراي قانون اساسي مي باشد.[11] دو. در صورت نقض و تخلف و عدم اجراي قانون اساسي، رئيس جمهور مي تواند به نحوي كه خود مقتضي بداند از طريق اخطار، تعقيب و ارجاع پروندة متخلفين به محاكم قضائي اقدام كند.[12] سه. در صورت مشاهدة تخلف از قانون اساسي در دستگاههاي قدرت عمومي، قانونگذاري، حق هشدار و اخطار به قواي سه گانه براي رئيس جمهور وجود دارد.[13] اينگونه اخطارها هيچگونه اثر حقوقي و عملي ندارد و فقط داراي ارزش سياسي و تبليغاتي است. در اين ارتباط رئيس جمهور مي تواند سالي يك بار آمار موارد توقف، عدم اجرا، نقض و تخلف از قانون اساسي را با تصميمات متخذه تنظيم كند و به اطلاع مجلس شوراي اسلامي برساند. پس از سال 1376 در جهت اجراي اصل 113 قانون اساسي، «هيأت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي» تشكيل شد. اين هيأت متشكل از گروهي از حقوقدانان است كه در اجراي مأموريتي كه رئيس جمهور به آنها محول كرده بود، تلاشهاي مستمري را براي كشف موارد نقض، تخلف يا عدم اجراي قانون اساسي انجام دادند. 2ـ1. نظارت بر هيأت وزيران رئيس جمهور رياست هيأت وزيران را برعهده دارد به همين جهت طبق اصل 134 قانون اساسي او در برابر مجلس مسئول اقدامات جمعي وزيران مي باشد و به عنوان رئيس دولت بايد در مقابل نمايندگان ملت پاسخگو باشد. همچنين به موجب اصل 122 قانون اساسي رئيس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي كه طبق قانون اساسي و يا قوانين مادي بر عهده دارد در برابر رهبر، مجلس شوراي اسلامي و مردم مسئول است. وزيران، منصوب رئيس جمهور و مورد تأييد مجلس مي باشند. به اعتبار اين انتصاب و تأييد، در مقابل آنها مسئول و پاسخگو هستند. (اصل 137) رئيس جمهور در مقام رياست دولت، برنامة سياسي خود را كه به طور ضمني از طريق رأي اعتماد به وزيران به تأييد مجلس رسانده براي اجرا در اختيار وزيران قرار مي دهد. ضرورت حسن خدمت و وظيفه از طرف وزيران به رئيس جمهور حق مي دهد كه به موجب قانون اساسي برتمامي مراحل و جزئيات كار آنها نظارت نمايد. منظور از نظارت در اينجا، حصول اطمينان نسبت به اجراي درست و دقيق كارها براساس برنامه هاي مدون دولت است، پيچيدگي و حساسيت كار دولت اقتضا مي كند كه رئيس جمهور در اعمال نظارت خود از ابزار مناسبي برخوردار باشد. اصل 126 قانون اساسي با تصريح به اينكه «رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي را مستقيماً بر عهده دارد...» در واقع قسمت قابل توجهي از ابزار نظارت را در اختيار وي قرار داده است. علاوه بر آن، حق نظارت رئيس جمهور بر كار وزيران زمينة اين امكان را براي او فراهم مي سازد تا به هر طريق مقتضي و ممكن اعمال نظارت نمايد. (هاشمي، ج2، ص 397) 2. نظارتهاي غيرمستقيم رئيس جمهور 1ـ2. از طريق سازمان مديريت و برنامه ريزي چنان كه گذشت قانون اساسي مسئوليت مهم ترين ارگان نظارتي، هماهنگي مديريت و برنامه ريزي كشور را كه در دو سازمان، امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه، خلاصه مي شد - و هم اکنون اين دو سازمان در يک سازمان با نام مديريت و برنامه ريزي کشور ادغام شده اند - برعهدة رئيس جمهور قرار داده است. اين سازمان هم اكنون داراي دو ركن امور اداري و استخدامي، و برنامه و بودجه، مي باشد. 2ـ2. از طريق وزيران به موجب اصل 137 قانون اساسي «هر يك از وزيران مسئول وظايف خاص خويش در برابر رئيس جمهور و مجلس است و در اموري كه به تصويب هيأت وزيران مي رسد مسئول اعمال ديگران نيز هست». مسؤوليت فردي و جمعي وزيران لازمة حقّ نظارت سياسي مجلس بركار قوة مجريّه مي باشد. به همين اعتبار وزرا مسئوليت سياسي و اداري در برابر رئيس جمهور دارند و به او پاسخگو هستند. اين نوع مسئوليت هاي وزرا اقتضا مي كند كه بر دستگاه تحت امر خود نظارت كامل داشته باشند. نظارت وزير را در سه مقوله مي توان بررسي كرد: اول. نظارت ارشادي يا پيشگيري: وزير مكلّف است مأموران وزارتخانه را در انجام وظايف خود راهنمايي كند تا مرتكب اشتباه يا اعمال خلاف قانون نشوند و به اين منظور معمولاً دستورالعمل هايي صادر مي كند. دستورالعمل هاي صادره از وزير يا ناظر به موارد خاص و خطاب به اداره و يا مأمور معيّني است كه «دستور» يا حكم وزارتي ناميده مي شود و يا خطاب به ادارات و مأموران مختلف است كه آن را بخشنامه مي گويند. (موتمني طباطبايي، ص 45) دوم. نظارت تعقيبي: در اين مرحله نظارت جنبة كشف و تعقيب دارد. وزير مي تواند در صورتي كه اعمال مأموران برخلاف مقرّرات يا مصالح و مقتضيات اداري باشد نسبت به ابطال يا اصلاح آن اقدامات دستور دهد و يا شخصاّ به موجب حكم وزارتي آنها را فسخ و يا اصلاح نمايد. نظارت نسبت به اعمال حقوقي ادارات و ابطال و يا اصلاح احكام آنها يك نوع وسيلة تأمين حقوق و آزادي هاي فردي شهروندان به شمار مي رود. (موتمني طباطبايي، صص 48-47) سوم. نظارت مالي بر دستگاههاي دولتي: علاوه بر نظارت عالية رئيس جمهور بر وزارتخانه ها و دستگاههاي اداري و نظارت وزير بر وزارتخانة تحت امر خود، وزارت امور اقتصادي و دارايي نيز بر كار وزارتخانه ها و دستگاههاي دولتي نظارت دارد. البته نظارت اين وزارتخانه فقط بر امور مالي آنهاست. مطابق مادة نود قانون محاسبات عمومي كشور، اعمال نظارت مالي بر مخارج وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي و شركتهاي دولتي از نظر انطباق پرداخت ها با قوانين و مقررات راجع به هر نوع خرج، به عهدة وزارت امور اقتصادي و دارايي است. ذي حسابان وزارت امور اقتصادي در دستگاههاي مذكور شبكة وسيعي را تشكيل مي دهند كه به وسيلة آنها وزارت دارايي بر خرج و دخل دستگاه اداري و اجرايي و هزينه کرد بودجة كشور نظارت مي كند. ذي حسابها زير نظر رئيس دستگاه اجرايي وظايف خود را انجام مي دهند. وزارت امور اقتصادي و دارايي با توجه به صورت حسابها و ترازنامه و حساب سود و زيان رسيده از دستگاههاي اجرايي و گزارش عمليات انجام شده كه در اجراي مادة 96 قانون محاسبات عمومي بايد توسط دستگاههاي اجرايي تهيه و ارسال گردد، اقدام به تهية صورت حساب عملكرد كل كشور مي نمايد. طبق مادة 13 قانون محاسبات عمومي، وزارت امور اقتصادي و دارايي مكلّف به ارائه صورت حساب عملكرد كل كشور حاوي اطلاعات مندرج در اين ماده حداكثر تا پايان آذر ماه سال بعد خواهد بود. همچنين وزارت دارايي بر تعيين مأموران مالي سازمانها مانند معاون ذي حساب، امين اموال و كارپردازان نيز نظارت دارد و اين نظارت همراه با ساير نظارتهاي دولتي شبكة وسيعي را تشكيل مي دهد كه بر دستگاه اداري كشور حاكم است. 3ـ2. نظارت دفاتر بازرسي دفاتر بازرسي، ارزشيابي و رسيدگي به شكايات در وزارتخانه ها و دستگاههاي دولتي با عناوين مختلف وجود دارند و وظيفة بازرسي و ارزشيابي واحد اداري متبوعة خود را عهده دار مي باشند. اين دفاتر از لحاظ سلسله مراتب اداري در بعضي دستگاهها زير نظر مستقيم بالاترين مقام دستگاه قرار دارند و در مواردي زير نظر يكي از معاونتها قرار گرفته اند. اين واحدها متعاقب تصويب نامة هيأت وزيران براساس پيشنهاد سازمان امور اداري و استخدامي كشور[14] در كلية وزارتخانه ها و سازمان هايي دولتي زير نظر بالاترين مسئول دستگاه ذي ربط با رعايت مقررّات مربوط و همچنين دستورالعمل سازمان امور اداري و استخدامي كشور تشكيل گرديد و سه وظيفة ارشيابي، بازرسي و رسيدگي به شكايات بر عهدة آن واحد گذاشته شد. [15] 4ـ2. نظارت دفاتر حراست علاوه بر نظارتهاي مذكور شايد بتوان نوعي شأن نظارتي در برخي مسائل براي وزارت اطلاعات قائل شد كه از طريق دفاتر حراست مستقر در وزارتخانه ها، سازمانها و ادارات و دستگاههاي مختلف، به طور مستمر بر اين دستگاهها و كاركنان آنها – به خصوص در رد يا گزينش كاركنان – اعمال مي شود. البته دفاتر حراست طبق قوانين و مصوبات موجود، وظايف تعريف شده اي نيز دارند. [16] 5ـ2. هيأتهاي رسيدگي به تخلفات اداري هيأتهاي رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان دولت، از جمله واحدهايي است كه در وزارتخانه ها و سازمانهاي اداري بوجود آمده و نظارت بر كارمندان در موارد تخلّف را برعهده دارد. اين هيأتها جانشين «دادگاههاي اداري» پيش بيني شده در قانون استخدام كشوري مصوب 1345 و همچنين «هيأتهاي بازسازي نيروي انساني» مصوب 1360 شده اند. اين هيأتها بايد در هر وزارتخانه يا سازمان مستقل كشوري تشكيل شده و به تخلف هاي اداري كارمندان رسيدگي كنند. هيأتهاي رسيدگي شامل هيأتهاي بدوي و تجديد نظر مي باشند.[17] اعضاي هيأت با حكم وزير يا بالاترين مقام سازمان مستقل دولتي مربوط انتخاب مي شوند. [18] صلاحيت رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان با هيأت بدوي است و آراي صادره در صورتي كه قابل تجديد نظر نباشد از تاريخ ابلاغ، قطعي و لازم الاجرا است. در مورد آرائي كه قابل تجديد نظر است هيأت تجديد نظر مكلّف است پس از درخواست كارمند مبني بر تجديد نظر، رأي صادره را بررسي كند.[19] طبق مادة 18 قانون مذكور «كليه وزارتخانه ها، سازمانها، مؤسسات و شركتهاي دولتي، شركتهاي ملّي نفت و گاز و پتروشيمي، شهرداري ها، بانكها و مؤسسات و شركتهاي دولتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام است و مؤسساتي كه تمام يا قسمتي از بودجة آنها از بودجة عمومي تأمين مي شود و نيز كاركنان مجلس شوراي اسلامي و نهادهاي انقلاب اسلامي مشمول مقررات اين قانون هستند [20] و هيأتهاي رسيدگي به تخلفات در آنها تشكيل و به تخلفات اداري كارمندان و كاركنان اعم از رسمي، پيماني، ثابت، دايم و قراردادي[21] رسيدگي مي كنند. هيأتهاي رسيدگي موظفند پس از انجام بررسي هاي لازم، موارد اتهام را به طور كتبي به كارمند ابلاغ و پس از آن ده روز مهلت براي دفاع كارمند منظور كنند. اين هيأتها در صورت تقاضاي كارمند، مدارك لازم را در اختيار وي قرار مي دهند. [22] متهم مي تواند پس از اطلاع از موارد اتهام و در مهلت تعيين شده از سوي هيأت، جواب كتبي و مداركي را كه در دفاع از خود دارد به هيأت تسليم كند. در غير اين صورت هيأت مي تواند به موارد اتهام رسيدگي و رأي لازم را صادر كند. [23] رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان پس از تشكيل پرونده بدون حضور كارمند متهم صورت مي گيرد ولي چنانچه حضور او ضروري يا بلامانع تشخيص داده شود در آن صورت مي تواند در جلسه رسيدگي حاضر شود. [24] طبق اين ماده اصل بر سرّي بودن رسيدگي است ولي بهتر بود كه رسيدگي آشكار مي شد و به متهم اجازه گرفتن وكيل هم داده مي شد. (ابوالحمد، ص 314) به منظور حسن اجراي قانون مذكور در دستگاههاي مشمول و براي ايجاد هماهنگي در كار هيأتهاي رسيدگي به تخلفات اداري «هيأت عالي نظارت» به رياست معاون امور اداري و استخدامي سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور و با عضويت نمايندة رئيس قوه قضائيه و سه نفر از بين نمايندگان وزراء و يا بالاترين مقام سازمانهاي مستقل دولتي تشكيل شده است. هيأت عالي نظارت در صورت مشاهده يكي از تخلفات مندرج در مادة 22 قانون رسيدگي به تخلفات اداري مي تواند نسبت به انحلال يا ابطال تمامي يا بعضي از تصميمات آنها اقدام و مراتب را با ذكر دلايل به اطلاع بالاترين مقام دستگاه ذي ربط برساند. 6ـ2. نظارت سازمان حفاظت محيط زيست اين سازمان زير نظر رئيس جمهور انجام وظيفه مي كند. بُعد نظارتي اين سازمان بر امور زيست محيطي همه دستگاههاي اجرايي، اقتصادي و صنفي كشور است. (ميرمحمدي، ص 299) نقش نظارتي اين سازمان در شرايط كنوني كه محيط زيست يكي از معيارهاي توسعه است اهميت زيادي يافته و همه دستگاهها موظف به پاسخگويي به آن در امور زيست محيطي مي باشند. 7ـ2. نظارت سازمان حسابرسي فلسفة وجودي اين سازمان كشف تقلب و تخلف است، و زير نظر قوه مجريه، كار بازرسي در شركت هاي دولتي را برعهده دارد. اين سازمان علاوه بر وظايف مقرر در قانون تجارت، براي بازرسي قانون، حسابرسي صورتهاي مالي زير را نيز انجام مي دهد. (ميرمحمدي، ص 305) 3. ساير موارد نظارتي در قوه مجريه علاوه بر موارد مذكور، مؤسسات و نهادهاي متعددي در حوزه هاي تخصصي وظايف نظارتي بر عهده دارند، مثلاً مؤسسه استاندارد و تحقيقات صنعتي ايران، مسئوليت نظارت بركار كيفيت محصولات صنفي را عهده دار است همچنين سازمان بازرسي و نظارت بر قيمتها (مصوب 1373) زير نظر وزارت بازرگاني از اهرمهاي نظارتي قوه مجريه مي باشد. نظارتهاي مدني به رغم اينکه از آغاز انقلاب اسلامي ايران و قبل و بعد از تدوين قانون اساسي، نظارت هاي گستردة مردمي مد نظر رهبران انقلاب و تدوين کنندگان قانون اساسي بوده است (حسيني بهشتي، 1378، صص 23-21و28) چنان كه شايسته و بايسته مي نمايد، از اين ظرفيت به نحو احسن استفاده نشده است. برخي نهادهاي مدني با سابقه مثل کانون وکلا و سازمان نظام پزشکي، از قديم در حد محدودي و در حيطه تخصصي خود نظارتهايي اعمال مي کردند که همچنان ادامه دارد. مهم ترين و گسترده ترين نظارت مدني که الان در جمهوري اسلامي اعمال مي شود از طريق شوراهاي اسلامي شهر و روستاست که ضمن انتخاب شهردار، امور مربوط به شهرداري و عملکرد شهردار هر شهر را مورد نظارت قرار مي دهند. (منصور، 1381، صص 90-63) نتيجه گيري بررسي نظام حقوقي کشور نشان مي دهد اصل نظارت براي سالم سازي جريان قدرت، كما بيش در قانون اساسي و ساير لايه هاي قانوني کشور مدنظر بوده است اما طراحي و تقويت يك نظام جامع و كارآمد نظارتي كه اجزاي مختلف سيستم سياسي و اداري را تحت پوشش قرار دهد، همچنان مورد نياز است. در اين راستا به منظور تقويت و فعا ل سازي هر چه بيشتر اين مكانيسم مهم و امتياز بزرگ قانوني و ساختار قدرت، نکات زير پيشنهاد مي شود: 1. ارتقاي سطح آگاهي مردم در خصوص حقوق خود و وظايف مجريان، در قالب سازوکارهاي نظارتي تعريف شده در قانون. 2. تلاش براي ايجاد هماهنگي بين نهادهاي متولي نظارت براي جلوگيري از اختلاط احتمالي بين کار ويژهاي آنها. 3. تلاش براي خارج کردن نظارت از يک امر تنبيهي و تبديل آن به مکانيزمي ارشادي - تشويقي که تقويت نيروهاي فعال و سالم را نيز به دنبال دارد. 4. تلاش براي تعريف سازوکارهاي اجرايي به روز، کارآمد، معتبر که با اعتبار و کرامت افراد نيز تعارض نداشته باشند و از جنبه هاي ارعاب و تهديد فاصله گيرند. 5. تلاش براي استفاده از ظرفيت هاي مردمي و ايده نظارت هاي محلي و بومي. 6. تلاش براي کاهش تصميم گيري در خصوص موارد خلاف و در نتيجه افزايش کارآمدي نظارت در عمل. 7. تلاش براي طراحي سيستم هاي کارآمد جهت پاسخ گويي به شكايات مربوط به عدم اعمال نظارت قانوني. 8. تقويت هيأتهاي رسيدگي به تخلفات اداري در همه سطوح اداري. 9. تلاش براي توسعه قلمرو نظارت مردمي و نظارتهاي مدني به خصوص مطبوعات. سازمان هايي كه در ارتباط با احقاق حقوق شهروندان و ارباب رجوع فعاليت دارند تنها در صورت شكايت افراد، رسيدگي مي كنند و مسؤوليت قانوني و تصريح شده اي در قبال شكاياتي كه در مطبوعات و رسانه ها منعكس مي شود ندارند، از سوي ديگر سازمانهاي مذكور تا زماني كه شكايتي صورت نگرفته باشد موضوع كار آنها منتفي است و آنها در پي كشف و يا پيشگيري از وقوع تخلف نيستند. 10. ايجاد زمينه براي شكل گيري مؤسسات و نهادهاي مردمي و غير دولتي و بسترسازي قانوني براي آنها، با هدف نظارت بر دولت و احقاق حقوق ارباب رجوع.





يادداشت ها -------------------------------------------------------------------------------- ٭ عضو هيأت علمي مرکز تحقيقات دانشگاه امام صادق (ع) -------------------------------------------------------------------------------- [1]. مقدمة قانون اساسي، مبحث «ولايت فقيه عادل» [2]. آئين نامة مجموعه اهداف، وظايف و اختيارات، تشكيلات و رديف هاي سازماني ديوان محاسبات كشور مصوب 10/1/1377، كميسيون مشترك امور اداري و استخدامي و ديوان محاسبات بودجه و امور مالي مجلس شوراي اسلامي، ص 2 مادة يك: [3]. همان، ص6، مادة 3. [4]. همان، مادة 27 صص 5-3. [5]. جهت اطلاعات بيشتر ر.ک: علي وفادار، حقوق اساسي و تحولات سياسي، تهران: انتشارات وفادار، 1382، صص 535-531. و صص 816-801. / سيد جلا ل الدين مدني، حقوق اساسي در جمهوري اسلامي ايران، تهران: انتشارات سروش، 1366، ج4، ص85 به بعد. [6]. اهداف و وظايف و تشكيلات تفصيلي سازمان بازرسي كل كشور، مصوب دي ماه 1375، ص1. [7]. آئين نامه اجراي قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور ، مادة 4. [8]. همان، مادة 24. [9]. همان، مادة 24. [10]. همان، مادة 6. [11] - قانون تعيين حدود و اختيارات و مسئوليتهاي رياست جمهوري اسلامي ايران ، مادة 13. [12] - همان، مادة 14. [13] - همان، مادة 15. [14]. پيشنهاد شمارة 1206/د مورخ 22/3/63 سازمان امور استخدامي و اداري و مصوبة 32604/25/1363 هيئت وزيران [15]. 1. نظارت و ارزشيابي مستمر فعاليّت ها، برنامه ها، وظايف و مسؤوليتهاي واحدها به منظور تشخيص ميزان پيشرفت، موانع و مشكلات موجود گزارش آن به مقام مسؤول دستگاه كه مالاًّّ منجر به تقويت، تجديد نظر يا توقّف طرحها و برنامه هاي در دست اجرا مي گردد؛ 2.جمع آوري و تقديم اسامي كاركناني كه خدمتشان برجسته تشخيص داده مي شود به مقام مسؤول دستگاه، به منظور فراهم آوردن امكان تشويق آنان براساس ضوابط و نيز جمع آوري اطلاعات لازم در مورد كاركناني كه نتيجة ارزشيابي آنان ضعيف تشخيص داده مي شود به منظور راهنمايي و آموزش آنها؛ 3. گزارش نارسائي ها و مشكلات احتمالي به مقام مسؤول دستگاه؛ 4. دريافت و جمع آوري نظرات، پيشنهادات، انتقادات و شكايات واصله از سوي مردم و دستگاهها؛ 5. انجام بازرسي در زمينة شكايات واصله به منظور تشخيص موانع، مشكلات و تخلفات موجود و اطمينان از حسن جريان امور و انعكاس آنها به مراجع ذي ربط؛ 6. رسيدگي و پيگيري شكايات تا وصول نتيجة نهايي و اعلام نتايج حاصله به شاكيان؛ 7. بررسي نحوة اجرايي قوانين، آئين نامه ها، دستورالعمل ها و بخشنامه ها در واحدها و ادارات متبوع؛ 8. تهيه و تنظيم طرحهاي مستمر بازرسي به منظور نظارت بر عملكرد دستگاه و واحد تحت پوشش؛9. تعيين و اعزام هيأت هاي بازرسي ذي صلاح و متعّهد جهت انجام تحقيقات موردي و فوق العادة ارجاع شده از سوي رئيس دستگاه يا مقامات ذي صلاح و تهية گزارشهاي لازم در اين زمينه به رئيس يا مقامات مذكور و سازمان امور اداري و استخدامي؛ 10. فراهم آوردن زمينه هاي ارتباط بيشتر بين مردم و مسئولين دستگاهها و هماهنگي با روابط عمومي دستگاهها در اين زمينه؛ 11. انجام همكاريهاي لازم با گروههاي بازرسي نهادهاي قانوني كشور به منظور حسن انجام وظايف محوله و ايجاد هماهنگي در اين زمينه؛ 12. انجام ساير امور محوله از سوي رئيس دستگاه و مقامات ذيصلاح در زمينة وظايف مذكور. [16]. 1- تأمين حراست اخبار، اسناد، مدارك، تأسيسات و پرسنل دستگاه براساس مقررات و ضوابط مربوط؛ 2- انجام اقدامات و پيش بيني هاي لازم به منظور جلوگيري از حوادث و سوانح اجتماعي؛ 3- كنترل تردّد كاركنان و مراجعين در تأسيسات و اماكن مربوطه؛ 4- تهيه و تنظيم و اجراي برنامه هاي آموزشي حراستي مورد نياز دستگاه مربوطه؛ 5- دريافت و ثبت نامه هاي محرمانه و نمابرها و تلكس هاي واصله و ارجاع به واحد ذي ربط؛ 6- استقرار طبقه بندي مناسب اسناد و مدارك محرمانه به منظور حراست و نگهداري آنها؛ 7- نظارت و مراقبت بر تشكيل كلية جلسات، سمينارها و ... تأمين حفاظت آنها؛ 8- تهيه و صدور كارت شناسائي كاركنان يا تعويض آنها؛ 9- انجام ساير امور محوله؛ [17]. قانون رسيدگي به تخلفات اداري، مصوب 7/9/1372، ماده 1. [18]. همان، ماده 3. [19]. همان، ماده4. [20]. همان، ماده 18. [21]. آيين نامه اجرايي قانون رسيدگي به تخلفات اداري، تبصره ماده 1. [22]. همان، ماده 17. [23]. همان، ماده 18. [24]. همان، ماده 19. منابع 1- نهج البلاغه، سيد جعفر شهيدي، تهران: انتشارات و آموزش انقلاب اسلامي 1371. 2- ابوالحمد، عبدالحميد، حقوق اداري ايران، ج2، تهران، توسل، 1370. 3- احمد بن ابي يعقوب، تاريخ اليعقوبي، بيروت: دارصادر، داربيروت، بي تا. 4- المحمودي، محمد باقر، نهج السعاده في مستدرك نهج البلاغه، بيروت: مؤسسه التضامن الفكري، 1387. 5- حسيني بهشتي، سيد محمد، مباني نظري قانون اساسي. تهران، بقعه، 1378. 6- رشيد رضا، محمد، تفسير المنار، بيروت: دارالمعرفه، 1412ق. 7- شريعتي، محمدصادق، مجمع تشخيص مصلحت نظام، قم، بوستان كتاب، 1380. 8- عبدالباقي، محمد فؤاد، المعجم المفرس لالفاظ القرآن الكريم، بيروت: دار احياء التراث العربي، بي تا. 9- عليخاني، علي اكبر، توسعة سياسي از ديدگاه امام علي (ع)، تهران: شركت چاپ و نشر سازمان تبليغات اسلامي، 1377. 10- فيضي، طاهره، مباني مديريت دولتي، ج2، تهران، دانشگاه پيام نور، 1370. 11- مدني، سيد جلال الدين، حقوق اساسي در جمهوري اسلامي ايران، ج4، تهران، سروش، 1366. 12- منصور، جهانگير، قوانين و مقررات مربوط به شوراهاي اسلامي، تهران، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي، 1381. 13- موتمني طباطبايي، منوچهر، حقوق اداري ايران، تهران، سمت، 1373. 14- موثق، محمد رضا، جايگاه مجلس شواي اسلامي، قم، موسسه بوستان كتاب، 1382. 15- مير محمدي، سيد محمد، طراحي ساختار مطلوب نظارت در نظام اداري ج.ا.ايران، رسالة دكترا، دانشگاه تهران 1377. 16- وفادار، علي، حقوق اساسي و تحولات سياسي، تهران، وفادار، 1382. 17- هاشمي، سيد محمد ، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، تهران، دانشگاه شهيد بهشتي، 1372.


نویسنده : علي اکبر عليخاني